مهلت دوساله ماده ۵ برنامه هفتم برای واگذاری سهام قابلواگذاری دستگاههای اجرایی و کاهش تصدی دولت در پایان ۱۴۰۴ تمام شده و اقتصاد ایران اکنون در سال سوم برنامه قرار دارد. دادههای منتشرشده نشان میدهد اجرای قانون کاملاً متوقف نبوده؛ در سال نخست برنامه ۲۰ شرکت، بنگاه و دارایی به ارزش حدود ۱۴۰ هزار میلیارد تومان واگذار شده و در شهریور ۱۴۰۵ نیز فهرست تازهای از سهام قابلواگذاری در ساختارهای سهامداری فرعی–اصلی ابلاغ شده است. با این حال، شواهد عمومی موجود هنوز برای اثبات تحقق کامل ضربالاجل ماده ۵ کافی نیست؛ از این پس، سازمان خصوصیسازی طبق خود قانون باید واگذاریهای انجامنشده را رأساً پیگیری کند تا فرایند تا پایان سال سوم تکمیل شود.
ماده ۵ برنامه هفتم دقیقاً چه میگوید؟
ماده ۵ قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت با هدف «مردمیسازی اقتصاد، جلب مشارکت بخش خصوصی و کاهش تصدیهای دولت و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی» تصویب شده است. برخلاف تصور رایج، این ماده فقط درباره فروش شرکتهای دولتی نیست؛ واگذاری مالکیت، کاهش کنترل مدیریتی، حمایت از سهامداران خرد و شفافکردن ساختارهای سهامداری را نیز در بر میگیرد.
براساس متن نهایی قانون، دستگاههای اجرایی مکلف شدهاند تمامی سهام مشمول واگذاری خود در شرکتهای تولیدی، خدماتی و بازرگانی را با رعایت سیاستهای کلی اصل ۴۴ بهصورت تدریجی حداکثر تا پایان سال دوم برنامه واگذار کنند.
متن قانون برنامه هفتم پیشرفت و ماده ۵
| تکلیف ماده ۵ | مسئول اجرا | مهلت قانونی | وضعیت قابل بررسی |
|---|---|---|---|
| واگذاری سهام مشمول دستگاههای اجرایی | دستگاههای اجرایی | پایان سال دوم | مهلت پایان یافته |
| ورود مستقیم به واگذاریهای انجامنشده | سازمان خصوصیسازی | تکمیل تا پایان سال سوم | اکنون وارد این مرحله شدهایم |
| واگذاری سهام مدیریتی یا کنترلی | نهادهای عمومی غیردولتی و صندوقهای بازنشستگی | پایان سال دوم | مهلت اصلی پایان یافته |
| تقویت حقوق سهامداران خرد | وزارت اقتصاد و دستگاههای مرتبط | پایان سال دوم | نیازمند ارزیابی اجرایی |
| شناسایی ساختارهای سهامداری فرعی–اصلی و تعیین سهام قابلواگذاری | وزارت اقتصاد | پایان سال دوم | فهرست جدید در ۱۴۰۵ ابلاغ شده است |
| گزارش عملکرد واگذاری دستگاهها | وزارت اقتصاد | هر سه ماه یکبار | ارسال به کمیسیونهای مجلس در قانون الزامی است |
ضربالاجل سال دوم ماده ۵ چه زمانی تمام شد؟
برنامه هفتم دوره ۱۴۰۳ تا ۱۴۰۷ را پوشش میدهد. بنابراین سال نخست برنامه ۱۴۰۳، سال دوم ۱۴۰۴ و سال سوم ۱۴۰۵ است.
در نتیجه، مهلتی که قانون برای واگذاری تدریجی سهام مشمول دستگاههای اجرایی تعیین کرده بود، در پایان ۱۴۰۴ خاتمه یافته است.
اما این پایان ماجرا نیست. خود ماده ۵ برای وضعیت عدم اجرای تکلیف نیز سازوکار مشخصی دارد: اگر دستگاه مربوط در موعد قانونی واگذاری را انجام ندهد، سازمان خصوصیسازی باید رأساً وارد شود و فرایند را بهنحوی پیش ببرد که تا پایان سال سوم واگذاری بهصورت کامل انجام شود.
بنابراین سؤال اصلی در سال ۱۴۰۵ دیگر فقط این نیست که «دستگاهها چه کردند؟»؛ اکنون باید پرسید سازمان خصوصیسازی با واگذاریهای باقیمانده چه خواهد کرد؟
آیا مردمیسازی اقتصاد در دو سال نخست انجام شد؟
پاسخ دقیق، «اجرای بخشی از احکام بدون شواهد کافی برای اعلام تحقق کامل» است.
از یک طرف، آمار منتشرشده از عملکرد سال نخست برنامه نشان میدهد ۲۰ شرکت، بنگاه و دارایی به ارزش حدود ۱۴۰ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۳ به بخش غیردولتی واگذار شده است. همچنین ۹ شرکت برای پذیرش یا درج در بازار سرمایه آماده شدند و اصلاح اساسنامه ۲۵ شرکت مشمول واگذاری در هیئت واگذاری تصویب شد.
تسنیم: واگذاری ۲۰ شرکت و دارایی به ارزش ۱۴۰ همت در سال نخست برنامه هفتم
اما وجود واگذاری بهتنهایی پاسخ سؤال ماده ۵ نیست. برای اعلام تحقق کامل باید مشخص شود چه میزان از کل سهام مشمول واگذاری واگذار شده، کنترل مدیریتی دولت و نهادهای عمومی چقدر کاهش یافته و خریداران نهایی چه ماهیتی داشتهاند.
مردمیسازی با خصوصیسازی روی کاغذ چه تفاوتی دارد؟
چارسو اقتصاد پیشتر در تحلیل مشارکت اقتصادی مردم و الزامات حقوقی مردمیسازی اقتصاد به نقش ماده ۵ پرداخته بود. اکنون با عبور از ضربالاجل پایان سال دوم، میتوان همان حکم قانونی را با عملکرد واقعی مقایسه کرد.
برای این ارزیابی، پنج لایه باید از هم تفکیک شوند:
انتقال مالکیت
چه میزان از سهام مشمول واقعاً از مالکیت دستگاههای اجرایی خارج شده است؟
انتقال کنترل
آیا همراه با کاهش سهم دولت، قدرت انتخاب مدیران و کنترل هیئتمدیره نیز متناسب کاهش یافته است؟
ماهیت خریدار
آیا مالک جدید بخش خصوصی و تعاونی واقعی است یا مالکیت از یک نهاد عمومی به نهادی عمومی دیگر منتقل شده است؟
حقوق سهامداران خرد
آیا سازوکارهای پیشبینیشده در ماده ۵ برای افزایش شفافیت و مشارکت سهامداران خرد عملاً اجرا شده است؟
شفافیت مالکیت
آیا ساختارهای سهامداری متقاطع، شرکتهای فرعی و ذینفعان واحد شناسایی و اصلاح شدهاند؟
اگر ارزش ریالی واگذاری افزایش پیدا کند اما کنترل بنگاه همچنان در شبکه دولت یا نهادهای عمومی باقی بماند، افزایش عدد واگذاری لزوماً به معنای تحقق کامل مردمیسازی نیست.
ابلاغ فهرست تازه سهام قابلواگذاری در ۱۴۰۵ چه اهمیتی دارد؟
یکی از تازهترین تحولات اجرایی ماده ۵ در سال ۱۴۰۵، ابلاغ فهرست سهام قابلواگذاری موضوع جزء ۲ بند «ب» این ماده است.
در این ابلاغیه، سیدعلی مدنیزاده، وزیر امور اقتصادی و دارایی، فهرستی از سهام شرکتهای اصلی موجود در پرتفوی شرکتهای فرعی را برای دستگاههای اجرایی اعلام کرده است. دادههای این فهرست براساس وضعیت سهام در ۳۰ خرداد ۱۴۰۵ تنظیم شده است.
فهرست سهام قابلواگذاری موضوع جزء ۲ بند «ب» ماده ۵ برنامه هفتم
اهمیت این اقدام در مقابله با ساختارهایی است که شرکت فرعی، سهام شرکت اصلی یا مادر را در اختیار دارد و میتواند مالکیت و کنترل واقعی را پیچیده و غیرشفاف کند.
اما یک تمایز حیاتی وجود دارد: اعلام فهرست سهام قابلواگذاری مساوی با انجام واگذاری نیست. مرحله بعدی، خروج واقعی این سهام از ساختارهای متقاطع مطابق قانون است.
کارنامه کل برنامه هفتم چه تصویری از اجرای احکام میدهد؟
ارزیابی عملکرد سال نخست برنامه هفتم نیز تصویر کاملاً سبزی ارائه نمیکند. عباس گودرزی، سخنگوی هیئترئیسه مجلس، در گزارش ارزیابی عملکرد سال نخست اعلام کرد میانگین عملکرد دولت در اجرای برنامه ۳۷.۶۸ از ۱۰۰ بوده و امتیاز حوزه امور اقتصادی ۳۷.۳۹ اعلام شده است.
این عدد نرخ اجرای ماده ۵ نیست و نباید چنین معرفی شود؛ بلکه ارزیابی کلیتر از عملکرد سال نخست برنامه است. با این حال، نشان میدهد فاصله قابلتوجهی میان مجموعه اهداف برنامه و عملکرد ارزیابیشده وجود داشته است.
مسئله اصلی خصوصیسازی؛ چه کسی سهام را میخرد؟
یکی از قدیمیترین مسائل خصوصیسازی در ایران، تفاوت میان «واگذاری به بخش غیردولتی» و «واگذاری به بخش خصوصی واقعی» است.
در گزارشهای منتشرشده درباره عملکرد خصوصیسازی، نسبتهای متفاوتی برای دورههای مختلف اعلام شده است؛ به همین دلیل استفاده از یک درصد واحد برای تمام تاریخ خصوصیسازی ایران گمراهکننده است.
برای نمونه، گزارشی که براساس آمار سازمان خصوصیسازی درباره دورهای طولانی از واگذاریها منتشر شده، سهم بخش خصوصی واقعی را حدود ۳۰ درصد، سهام عدالت را ۱۰ درصد، رد دیون را حدود ۳۹ درصد و فروش به نهادهای عمومی را حدود ۲۱ درصد گزارش کرده است.
این سابقه توضیح میدهد چرا ماده ۵ فقط به انتقال حقوقی سهام اکتفا نکرده و روی کاهش کنترل مدیریتی و اصلاح ساختار مالکیت نیز تأکید دارد.
پنج آزمون برای اینکه بفهمیم ماده ۵ واقعاً اجرا شده یا نه
چه درصدی از کل سهام مشمول واگذار شده است؟
ارزش ریالی واگذاری بدون مشخصشدن نسبت آن به کل سهام مشمول، تصویر کامل اجرای قانون را ارائه نمیکند.
خریداران چه کسانی بودهاند؟
باید سهم بخش خصوصی واقعی، تعاونی، صندوقها و نهادهای عمومی از واگذاریها جداگانه منتشر شود.
آیا کنترل مدیریتی واقعاً کاهش یافته است؟
مالکیت درصدی سهام باید با حق رأی، صندلی هیئتمدیره و قدرت انتصاب مدیران مقایسه شود.
سهامداری متقاطع چقدر جمع شده است؟
فهرست ابلاغی ۱۴۰۵ نقطه شروع مناسبی است، اما معیار نهایی تعداد و ارزش سهامی است که واقعاً از ساختار متقاطع خارج میشود.
گزارشهای قانونی قابل رصد هستند؟
ماده ۵ وزارت اقتصاد را مکلف کرده است گزارش عملکرد واگذاری دستگاهها را هر سه ماه یکبار به کمیسیونهای برنامه و بودجه و اقتصادی مجلس ارسال کند. انتشار عمومی منظم دادههای قابل مقایسه میتواند امکان ارزیابی مستقل اجرای قانون را فراهم کند.
چرا ماده ۵ فقط درباره فروش شرکتهای دولتی نیست؟
یکی از مهمترین بخشهای کمتر دیدهشده ماده ۵، بند «ب» است. وزارت اقتصاد مکلف شده بود تا پایان سال دوم برنامه برای متناسبکردن اختیارات مدیریتی دولت و نهادهای عمومی با میزان سهام آنها اقدام کند.
به زبان ساده، اگر دولت فقط ۲۰ درصد یک شرکت را در اختیار دارد، نباید از طریق سازوکارهای غیرمتناسب همان قدرت مدیریتی مالک ۵۰ یا ۶۰ درصدی را حفظ کند.
همچنین قانون برای تقویت جایگاه سهامداران خرد، ارائه پیشنهاد آنها در مجامع و هیئتمدیره و افزایش شفافیت معاملات با اشخاص وابسته تکالیفی تعیین کرده است.
این بخش از ماده ۵ اتفاقاً برای «مردمیسازی» مهمتر از یک عدد بزرگ فروش دارایی است؛ چون مالکیت خرد بدون حق واقعی سهامدار، خیلی زود تبدیل به همان نمایش قدیمی مالکیت بدون قدرت میشود.
ماده ۵ چه ارتباطی با رشد اقتصادی ۸ درصدی دارد؟
مردمیسازی در برنامه هفتم فقط یک پروژه حقوقی برای خصوصیسازی نیست. یکی از اهداف آن فعالکردن منابع بخش خصوصی و مردم در اقتصاد است.
چارسو اقتصاد در تحلیل رشد اقتصادی ۸ درصدی و نقش مشارکت مردم بررسی کرده است که دستیابی به رشد هدفگذاریشده بدون تجهیز سرمایه خصوصی و خانوار دشوار خواهد بود.
ماده ۵ یکی از آزمونهای عملی همان ادعاست: آیا سرمایه و مدیریت واقعاً از تصدی مستقیم دولت خارج و به یک بخش خصوصی رقابتی منتقل میشود یا صرفاً نام مالک در ترازنامه تغییر میکند؟
مردمیسازی ماده ۵ چه نسبتی با اقتصاد مقاومتی دارد؟
سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی نیز بر مشارکت مردم، افزایش نقش بخش خصوصی و تعاونی و تقویت کارآفرینی تأکید دارد.
در راهنمای جامع چارسو اقتصاد درباره اقتصاد مقاومتی چیست و ۲۴ بند آن چه میگویند؟ این مؤلفه بهطور جداگانه بررسی شده است.
از این منظر، مشارکت مردم زمانی از سطح سیاست کلی به اقتصاد واقعی منتقل میشود که ابزارهای اجرایی مانند ماده ۵ بتوانند مالکیت، مدیریت و فرصت سرمایهگذاری را واقعاً برای بخش خصوصی و تعاونی باز کنند.
چرا اجرای ماده ۵ دشوار است؟
تعارض منافع دستگاه مالک
دستگاهی که سالها یک بنگاه را اداره کرده باید خودش برای خروج از مالکیت و مدیریت آن اقدام کند؛ بنابراین اجرای حکم میتواند با مقاومت سازمانی روبهرو شود.
توان محدود بخش خصوصی برای خرید داراییهای بزرگ
عرضه بنگاه بزرگ بدون وجود خریدار دارای سرمایه و اهلیت میتواند فرایند واگذاری را طولانی کند یا زمینه انتقال به بازیگران شبهدولتی را فراهم کند.
پیچیدگی مالکیت شرکتها
سهامداری متقاطع و ساختارهای چندلایه باعث میشود خروج واقعی دولت و نهادهای عمومی بسیار پیچیدهتر از فروش مستقیم یک بلوک سهام باشد.
رد دیون
تجربه تاریخی واگذاری دارایی برای تسویه بدهی دولت نشان داده است که انتقال مالکیت الزاماً به توسعه بخش خصوصی رقابتی منجر نمیشود.
فقدان داشبورد عمومی جامع ماده ۵
برای ارزیابی دقیق، باید فهرست کل سهام مشمول، ارزش واگذارشده، ماهیت خریداران، تغییر کنترل مدیریتی و میزان تکالیف باقیمانده در قالب داده قابل مقایسه منتشر شود.
سال سوم برنامه چه تغییری ایجاد میکند؟
سال ۱۴۰۵ نقطه مهم ماده ۵ است؛ زیرا مسئولیت اجرای واگذاریهای انجامنشده دیگر صرفاً به انتظار همکاری دستگاه مالک محدود نمیشود.
متن قانون سازمان خصوصیسازی را مکلف کرده است در صورت عدم انجام واگذاری در موعد مقرر، رأساً درباره واحدهای مشمول اقدام کند تا واگذاری تا پایان سال سوم کامل شود.
| مرحله | وضعیت | معیار ارزیابی |
|---|---|---|
| سال اول؛ ۱۴۰۳ | شروع اجرا | آمادهسازی و آغاز واگذاریها |
| سال دوم؛ ۱۴۰۴ | پایان مهلت اصلی دستگاهها | میزان سهام واگذارشده و کاهش کنترل |
| سال سوم؛ ۱۴۰۵ | مرحله مداخله مستقیم سازمان خصوصیسازی | تکمیل واگذاریهای عقبمانده |
| پایان ۱۴۰۵ | ضربالاجل بعدی | امکان سنجش تحقق یا عدم تحقق نهایی جزء واگذاری |
سه سناریو برای ماده ۵ تا پایان ۱۴۰۵
سناریوی اول؛ تکمیل واقعی واگذاریها
سازمان خصوصیسازی واگذاریهای باقیمانده را فعال میکند، ساختارهای سهامداری متقاطع کاهش مییابد و کنترل مدیریتی نیز متناسب با کاهش سهم دولت اصلاح میشود. این سناریو بیشترین انطباق را با هدف قانونی مردمیسازی دارد.
سناریوی دوم؛ پیشرفت حقوقی بدون انتقال کامل کنترل
فهرستها و مصوبات تکمیل میشوند و بخشی از سهام نیز فروخته میشود، اما شبکه کنترل مدیریتی یا مالکیت غیرمستقیم تغییر محدودی میکند.
سناریوی سوم؛ انتقال مالکیت بدون مردمیسازی واقعی
آمار واگذاری افزایش مییابد، اما بخش بزرگی از داراییها به صندوقها یا نهادهای عمومی منتقل میشود. در این وضعیت، مالک حقوقی تغییر کرده ولی هدف کاهش تصدی عمومی بهطور کامل محقق نشده است.
برای سنجش اجرای ماده ۵ چه اعدادی باید منتشر شود؟
تا پایان ۱۴۰۵، پنج شاخص میتواند تکلیف بحث را بسیار روشنتر کند:
نسبت سهام واگذارشده به کل سهام مشمول
مهمترین شاخص برای سنجش پیشرفت واقعی تکلیف قانونی.
سهم بخش خصوصی و تعاونی واقعی از خریدها
برای تفکیک مردمیسازی از انتقال مالکیت میان نهادهای عمومی.
ارزش و تعداد واگذاریهای انجامشده توسط سازمان خصوصیسازی در سال سوم
نشان میدهد اختیار مستقیم پیشبینیشده در ماده ۵ تا چه اندازه عملیاتی شده است.
تعداد شرکتهایی که کنترل مدیریتی دولت در آنها کاهش یافته است
فروش سهم بدون تغییر کنترل مدیریتی برای سنجش هدف ماده ۵ کافی نیست.
وضعیت فهرست سهامداری متقاطع
باید مشخص شود چه میزان از سهام شناساییشده در فهرست ۱۴۰۵ واقعاً واگذار شده است.
پس ماده ۵ اجرا شد یا روی کاغذ ماند؟
تا این مرحله، هیچکدام از دو پاسخ مطلق دقیق نیست.
ماده ۵ فقط روی کاغذ نمانده است؛ واگذاریهایی انجام شده، بنگاههایی برای عرضه آماده شدهاند و فهرست تازه سهام قابلواگذاری در ساختارهای فرعی–اصلی نیز ابلاغ شده است.
اما از سوی دیگر، پایان مهلت دوساله بدون وجود یک گزارش عمومی جامع که نشان دهد تمام سهام مشمول واگذاری شده و کنترل مدیریتی نیز مطابق قانون کاهش یافته، اجازه نمیدهد اجرای کامل ماده ۵ را اعلام کنیم.
به همین دلیل، سال ۱۴۰۵ مهمتر از دو سال قبل شده است. اکنون سازمان خصوصیسازی بر اساس متن خود قانون باید درباره واگذاریهای انجامنشده رأساً وارد عمل شود.
پرسشهای پرتکرار درباره ماده ۵ برنامه هفتم
ماده ۵ برنامه هفتم درباره چیست؟
ماده ۵ با هدف مردمیسازی اقتصاد، افزایش مشارکت بخش خصوصی و کاهش تصدی دولت و نهادهای عمومی، مجموعهای از تکالیف درباره واگذاری سهام، کنترل مدیریتی، حقوق سهامداران خرد و شفافیت مالکیت تعیین کرده است.
مهلت اجرای ماده ۵ چه زمانی تمام میشود؟
مهلت اصلی دستگاههای اجرایی برای واگذاری سهام مشمول، پایان سال دوم برنامه یعنی پایان ۱۴۰۴ بوده است. برای واگذاریهای انجامنشده، سازمان خصوصیسازی باید بهگونهای اقدام کند که فرایند تا پایان سال سوم، یعنی پایان ۱۴۰۵، تکمیل شود.
آیا ماده ۵ برنامه هفتم اجرا شده است؟
بخشی از اقدامات و واگذاریها انجام شده، اما داده عمومی موجود برای اعلام تحقق کامل تمام تکالیف پایان سال دوم کافی نیست.
اگر دستگاه دولتی سهام خود را واگذار نکرده باشد چه میشود؟
طبق ماده ۵، سازمان خصوصیسازی باید رأساً نسبت به واگذاری واحدهای مشمول اقدام کند تا واگذاری تا پایان سال سوم کامل شود.
آیا هر خصوصیسازی به معنای مردمیسازی است؟
خیر. برای مردمیسازی باید علاوه بر انتقال مالکیت، ماهیت خریدار، رقابت، کاهش کنترل دولت، حقوق سهامداران خرد و شفافیت ساختار مالکیت نیز بررسی شود.
در سال نخست برنامه هفتم چقدر واگذاری انجام شد؟
براساس گزارش منتشرشده از عملکرد سال ۱۴۰۳، ۲۰ شرکت، بنگاه و دارایی به ارزش حدود ۱۴۰ هزار میلیارد تومان واگذار شده است.
جمعبندی؛ ضربالاجل دستگاهها تمام شد، آزمون سازمان خصوصیسازی شروع شده است
ماده ۵ برنامه هفتم یک معیار نسبتاً روشن برای مردمیسازی اقتصاد ساخته است: دستگاهها تا پایان سال دوم فرصت داشتند سهام مشمول را واگذار کنند و اگر این کار انجام نشد، سازمان خصوصیسازی باید تا پایان سال سوم فرایند را کامل کند.
تا امروز شواهدی از اجرای بخشی از قانون وجود دارد؛ از واگذاری ۲۰ شرکت، بنگاه و دارایی به ارزش حدود ۱۴۰ همت در سال نخست تا ابلاغ فهرست سهام قابلواگذاری ساختارهای فرعی–اصلی در ۱۴۰۵. اما این دادهها بهتنهایی اثبات نمیکنند که کل تکالیف دوساله ماده ۵ محقق شده است.
بنابراین مهمترین پرسش از این پس دیگر تعداد بخشنامهها نیست. باید دید تا پایان ۱۴۰۵ چه میزان از سهام باقیمانده واقعاً واگذار میشود، چه میزان کنترل مدیریتی از دولت و نهادهای عمومی خارج میشود و چه سهمی از مالکیت جدید واقعاً به بخش خصوصی و تعاونی میرسد. همانجاست که معلوم میشود «مردمیسازی» یک تغییر در ساختار اقتصاد بوده یا صرفاً جابهجایی نام مالکان.
منابع گزارش
قانون برنامه هفتم پیشرفت
تسنیم
واگذاری ۲۰ شرکت، بنگاه و دارایی به ارزش ۱۴۰ همت در سال نخست برنامه هفتم
فهرست سهام قابلواگذاری ماده ۵
ابلاغ فهرست سهام قابلواگذاری موضوع جزء ۲ بند «ب» ماده ۵ در سال ۱۴۰۵
ارزیابی اجرای سال نخست برنامه هفتم
گزارش خصوصیسازی و رد دیون
بررسی ترکیب تاریخی واگذاریها و سهم رد دیون، بخش خصوصی و نهادهای عمومی
نظر شما در مورد این مطلب چیه؟