سیاستهای کلی اصل ۴۴ با هدف کوچککردن دامنه تصدیگری دولت، گسترش رقابت و تقویت بخشهای غیردولتی ابلاغ شد. با این حال، پس از گذشت حدود دو دهه، نه سهم نهادهای دولتی و حاکمیتی به معنای واقعی کاهش یافت و نه واگذاریها در همه حوزهها به شکلگیری بازارهای رقابتی منتهی شد. در بسیاری از موارد، مالکیت جابهجا شد اما ساختار قدرت اقتصادی تغییر نکرد. در برخی حوزهها نیز، از جمله در شبکه بانکی، همزمان با گسترش بازیگران غیردولتی، نشانههایی از تشدید عدمتعادلهای مالی مشاهده شد. از همین نقطه، میتوان به پرسش اصلی این تجربه بازگشت. اصل ۴۴ چه میخواست و در اجرا چه مسیری را طی کرد.
فلسفه طراحی و ابلاغ اصل 44
اصل ۴۴ در دورهای طراحی شد که سلطه دولت بر بانکداری، صنایع و زیرساختها، دولت را همزمان به بازیگر و ناظر بازار بدل کرده بود. این مدل که در ابتدا توجیهپذیر بود، بهمرور با بروز ناکارآمدی و تعارض منافع، اصلاح ساختار را به ضرورتی اجتنابناپذیر تبدیل کرد.
سیاستهای ابلاغی سال ۱۳۸۴، پاسخی به همین نیاز بود. هدف از این سیاستها، نه صرفاً واگذاری بنگاهها، بلکه بازتعریف نسبت دولت با اقتصاد و چرخش از بنگاهداری به تنظیمگری بود. سیاستگذار بهدرستی دریافته بود که بدون تقویت بخش خصوصی، گسترش رقابت و استقرار قواعد ضدانحصار، واگذاری داراییها صرفاً به تغییر مالکیت میانجامد. بندهای این سیاست نیز بر کاهش تمرکز دولتی، تقویت تعاونیها و ارتقای شفافیت تأکید داشتند تا از انحصارِ ناشی از جابهجایی قدرت جلوگیری شود.
با این حال، در مرحله اجرا، این مسیر با انحرافی جدی مواجه شد. بخشی از واگذاریها بهجای انتقال به بخش خصوصیِ مستقل و رقابتپذیر، در اختیار نهادهایی قرار گرفت که اگرچه غیردولتی بودند، اما از حیث دسترسی به منابع و موقعیت نهادی، با دولت فاصله چندانی نداشتند. در نتیجه، این فرآیند بهجای شکستن انحصار، تنها شکل مالکیت را تغییر داد و عملاً هدف اصلی سیاستها برای استقرار رقابت و بهرهوری را در بنبست قرار داد.
مسیر اجرا و فاصله واگذاری تا رقابت
برآوردهای موجود نشان میدهد حدود ۷۵ درصد اقتصاد همچنان در اختیار نهادهای دولتی و حاکمیتی قرار دارد. در مقابل، سهم بخش خصوصی و تعاونی در مجموع حدود ۲۵ درصد برآورد میشود. در همین میان، سهم بخش تعاونی نیز در حدود ۶ درصد باقی مانده است. این ارقام، دستکم در سطح کلان، از شکاف میان هدف اولیه و نتیجه عملی حکایت میکند.
قرار بود واگذاریها به گسترش مالکیت و مدیریت غیردولتی منجر شود، اما بخشی از مسیر طیشده به تقویت بخش عمومی غیردولتی انجامید. قرار بود رقابت افزایش پیدا کند، اما در مواردی تمرکز فقط از یک شکل حقوقی به شکل دیگری منتقل شد. قرار بود تصدیگری کاهش پیدا کند، اما کاهش تصدیگری لزوماً به کاهش نفوذ نهادی دولت در اقتصاد منجر نشد.
همینجا است که تجربه اصل ۴۴ از یک پرونده صرفاً حقوقی خارج میشود و به یک مسئله حکمرانی اقتصادی تبدیل میشود. پرسش دیگر فقط این نیست که چه میزان واگذاری انجام شد. پرسش مهمتر این است که این واگذاریها دقیقاً چه نوع بازاری را تولید کرد.
یک میدان روشن برای سنجش نتیجه: نظام بانکی چه چیزی را نشان داد
اگر اثر این تحولات فقط در سطح مالکیت سنجیده نشود و در سطح عملکرد نهادی نیز بررسی شود، یکی از روشنترین میدانها نظام بانکی است. در نمودار روند تغییرات مازاد سپردهها به مطالبات بخش خصوصی نزد بانکهای خصوصی و دولتی با واحد هزار میلیارد ریال، مسیر بانکهای خصوصی شیب تندتر و شتاب بیشتری را در انباشت عدمتعادلها نشان میدهد. در مقابل، مسیر بانکهای دولتی در مقایسه ملایمتر دیده میشود. دامنه نوسان در بانکهای دولتی به اندازه جهشهای مشاهدهشده در بانکهای خصوصی گسترش پیدا نمیکند.
این تفاوت بهتنهایی برای صدور حکم قطعی کافی نیست، اما یک هشدار روشن را تولید میکند. گسترش کمی بازیگران بانکی، اگر با نظارت مؤثر، تنظیمگری دقیق و کنترل ریسک همراه نشود، میتواند به انباشت عدمتعادلهای ترازنامهای منجر شود. در این نقطه، مسئله دیگر صرفاً خصوصی یا دولتی بودن مالکیت نیست. مسئله به کیفیت حکمرانی مالی بازمیگردد.
برآیند تحلیلی: مسئله فقط واگذاری نبود
پس از دو دهه، اکنون میتوان با وضوح بیشتری به فلسفه ابلاغ اصل ۴۴ و مسیر اجرای آن نگاه کرد. در سطح هدفگذاری، مسئله روشن بود. دولت باید از بنگاهداری فاصله میگرفت، رقابت باید تقویت میشد، سهم بخشهای غیردولتی باید افزایش پیدا میکرد و بهرهوری باید ارتقا مییافت. اما در سطح اجرا، همه این حلقهها با یکدیگر پیش نرفت.
در بخشی از مسیر، واگذاری انجام شد اما رقابت کامل شکل نگرفت. در بخشی از مسیر، مالکیت تغییر کرد اما ساختار قدرت اقتصادی دگرگون نشد. در بخشی از مسیر نیز، بهویژه در حوزههایی مانند بانک، ضعف تنظیمگری و نظارت، امکان انباشت عدمتعادلها را افزایش داد. به همین دلیل، مسئله اصلی تجربه اصل ۴۴ را نمیتوان فقط با میزان واگذاریها سنجید. مسئله اصلی را باید در کیفیت نهادسازی، تنظیمگری، سیاست ضدانحصار و توان دولت در ایفای نقش ناظر جستوجو کرد.
شاید بعد از دو دهه، پرسش اصلی دیگر این نباشد که اصل ۴۴ چه میخواست. پرسش اصلی این باشد که چرا بخشی از سازوکارهای تحقق آن، در عمل به تولید رقابت پایدار، بخش خصوصی مستقل و حکمرانی اقتصادی کارآمد منتهی نشد.
در گزارش بعدی، بیشتر به وضعیت بانک ها به عنوان بخشی از این روند خواهیم پرداخت….
نظر شما در مورد این مطلب چیه؟