خصولتی به بنگاههایی گفته میشود که از مالکیت مستقیم دولت خارج شدهاند، اما مالکیت یا کنترل آنها به بخش خصوصی واقعی و مردم نرسیده و در اختیار نهادهای عمومی غیردولتی، مجموعههای شبهدولتی یا ساختارهای وابسته به بخش عمومی قرار گرفته است. تازهترین گزارش ارائهشده از عملکرد خصوصیسازی در سال ۱۴۰۵ نشان میدهد از حدود هزار همت واگذاری، فقط حدود ۹ درصد به بخش خصوصی واقعی رسیده و حدود ۸۵ درصد در اختیار مجموعههای خصولتی، نیمهدولتی، نهادهای عمومی یا در قالب رد دیون قرار گرفته است. بنابراین «خصولتی» نه همان بخش خصوصی است و نه یک بخش مستقل در اصل ۴۴ قانون اساسی.
برای فهم جایگاه مردم در ساختار اقتصادی، چارسو اقتصاد در گزارش مشارکت اقتصادی مردم در قانون اساسی چارچوب حقوقی این موضوع را بررسی کرده است. در این گزارش تمرکز مشخصاً روی تفاوت «خصولتی»، بخش خصوصی واقعی، اصل ۴۴ و مردمیسازی اقتصاد است.
خصولتی چیست؟
«خصولتی» ترکیبی از دو واژه «خصوصی» و «دولتی» است. این اصطلاح در ادبیات اقتصادی ایران معمولاً برای توصیف شرکت یا بنگاهی استفاده میشود که از مالکیت مستقیم دولت خارج شده، اما مالکیت، کنترل یا مدیریت آن به بخش خصوصی واقعی منتقل نشده است.
در چنین ساختاری ممکن است سهام یک شرکت دیگر مستقیماً متعلق به دولت نباشد، اما صندوق بازنشستگی، نهاد عمومی غیردولتی، شرکت وابسته به یک مجموعه عمومی یا ساختاری نزدیک به دولت سهامدار اصلی یا کنترلکننده آن باشد.
نکته مهم این است که «خصولتی» در اصل ۴۴ قانون اساسی بهعنوان بخش چهارم اقتصاد تعریف نشده است. این اصطلاح بیشتر برای توضیح یک وضعیت مالکیتی و مدیریتی میان دولت و بخش خصوصی به کار میرود.
فرق شرکت خصولتی، خصوصی و دولتی چیست؟
| نوع بنگاه | مالک یا کنترلکننده | مدیریت | جایگاه |
|---|---|---|---|
| دولتی | دولت یا شرکت دولتی | تحت کنترل دولت | بخش دولتی |
| خصوصی واقعی | اشخاص و شرکتهای بخش خصوصی | بخش خصوصی | بخش خصوصی |
| تعاونی | اعضای تعاونی | بر اساس ساختار تعاونی | بخش تعاونی |
| عمومی غیردولتی | نهاد عمومی غیردولتی | وابسته به ساختار همان نهاد | غیردولتی، اما لزوماً خصوصی نیست |
| خصولتی | اصطلاحی برای مجموعههای شبهدولتی یا عمومی خارجشده از مالکیت مستقیم دولت | ممکن است همچنان تحت نفوذ ساختارهای عمومی باشد | اصطلاح رایج؛ نه یک بخش مستقل در اصل ۴۴ |
چرا فقط ۹ درصد واگذاریها به بخش خصوصی واقعی رسید؟
تازهترین آمار منتشرشده در مرداد ۱۴۰۵ تصویر مهمی از نتیجه خصوصیسازی در ایران ارائه میدهد.
محسن زنگنه، رئیس کمیسیون ویژه حمایت از تولید و نظارت بر اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ مجلس، پس از ارائه گزارش سازمان خصوصیسازی اعلام کرد از حدود هزار همت واگذاری انجامشده، فقط حدود ۹ درصد به بخش خصوصی واقعی رسیده است.
طبق همین گزارش، حدود ۸۵ درصد واگذاریها به دستگاهها و شرکتهای خصولتی و نیمهدولتی، دستگاهها و نهادهای عمومی یا در قالب تسویه بدهی دولت به سازمانها و نهادهای عمومی انجام شده است.
| شاخص | آخرین رقم گزارششده | منبع |
|---|---|---|
| ارزش تقریبی کل واگذاریهای بررسیشده | حدود ۱۰۰۰ همت | کمیسیون ویژه اصل ۴۴ مجلس / گزارش سازمان خصوصیسازی |
| سهم بخش خصوصی واقعی | حدود ۹ درصد | همان |
| خصولتی، نیمهدولتی، نهاد عمومی و رد دیون | حدود ۸۵ درصد | همان |
بنابراین نباید عدد ۹۱ درصد را معادل «سهم خصولتیها» دانست. داده منتشرشده مشخصاً حدود ۸۵ درصد را مجموعهای از خصولتیها، نیمهدولتیها، نهادهای عمومی و واگذاری بابت بدهی دولت معرفی میکند.
تسنیم: تازهترین گزارش از سهم ۹ درصدی بخش خصوصی واقعی در واگذاریها
اصل ۴۴ قانون اساسی چه میگوید؟
اصل ۴۴ قانون اساسی، ساختار اقتصاد ایران را بر سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی استوار کرده است.
بخش دولتی
در متن اصل ۴۴، صنایع بزرگ و مادر، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، کشتیرانی، راهآهن و برخی حوزههای دیگر در بخش دولتی تعریف شدهاند؛ البته سیاستهای کلی و قوانین بعدی، امکان فعالیت و واگذاری در بخش مهمی از این حوزهها را توسعه دادهاند.
بخش تعاونی
شرکتها و مؤسسات تعاونی تولید و توزیع که مطابق قوانین مربوط تشکیل میشوند در این بخش قرار دارند.
بخش خصوصی
اصل ۴۴ برای بخش خصوصی نیز در کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات جایگاه مشخصی تعریف کرده است و سیاستهای کلی بعدی زمینه توسعه حضور بخش غیردولتی را افزایش دادند.
بنابراین در متن خود اصل ۴۴ چیزی به نام «بخش خصولتی» وجود ندارد. خصولتی اصطلاحی است که بعدها برای توصیف بخشی از نتایج عملی واگذاریها شکل گرفت.
سیاستهای کلی اصل ۴۴ چه تغییری در خصوصیسازی ایجاد کرد؟
سیاستهای کلی اصل ۴۴ در میانه دهه ۱۳۸۰ مسیر حضور گستردهتر بخشهای غیردولتی در اقتصاد و واگذاری بخشی از فعالیتها و بنگاههای دولتی را باز کرد.
قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ نیز فعالیتهای اقتصادی را به گروههای مختلف تقسیم و برای مالکیت و مدیریت دولت، بخش خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی چارچوب تعیین کرد.
هدف فقط فروش دارایی نبود. کاهش تصدیگری دولت، گسترش رقابت، افزایش سهم بخشهای غیردولتی و انتقال مالکیت و مدیریت اقتصادی از اهداف اصلی این فرآیند بودند.
متن قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی
خصوصیسازی واقعی چه فرقی با خصولتیسازی دارد؟
مهمترین تفاوت را نمیتوان فقط با نگاهکردن به نام سهامدار فهمید. باید دید مالکیت، مدیریت و کنترل واقعی بنگاه در اختیار چه کسی قرار گرفته است.
مالکیت واقعاً منتقل شده باشد
خروج نام دولت از فهرست سهامداران بهتنهایی خصوصیسازی واقعی ایجاد نمیکند. باید مشخص شود مالک نهایی سهام چه شخص یا نهادی است.
کنترل مدیریتی منتقل شده باشد
اگر دولت سهام خود را واگذار کند اما انتصاب مدیران و تصمیمهای کلیدی همچنان در مدار دولت یا یک نهاد عمومی باقی بماند، فاصله زیادی با خصوصیسازی کامل وجود دارد.
رقابت ایجاد شود
یکی از اهداف مهم سیاستهای اصل ۴۴ توسعه رقابت است. انتقال یک انحصار دولتی به مجموعهای غیردولتی، بدون ایجاد رقابت، لزوماً مشکل ساختاری بازار را حل نمیکند.
خریدار اهلیت مالی و مدیریتی داشته باشد
توان مالی، تجربه مدیریتی و امکان ادامه فعالیت بنگاه از عوامل مهم در ارزیابی موفقیت واگذاری هستند.
چرا واگذاری بابت بدهی دولت میتواند خصولتی ایجاد کند؟
یکی از مسیرهای مهمی که در گزارشهای خصوصیسازی مورد انتقاد قرار گرفته، واگذاری سهام و بنگاهها برای تسویه بدهی دولت است.
در چنین حالتی ممکن است دولت بهجای پرداخت نقدی بدهی خود به صندوق بازنشستگی، سازمان یا نهاد عمومی، سهام یک شرکت را به آن منتقل کند.
از نظر حسابداری، مالکیت از دولت خارج شده است؛ اما سهام الزاماً به یک کارآفرین یا شرکت خصوصی رقابتی منتقل نشده است. همین نقطه یکی از مسیرهای شکلگیری ساختارهایی است که در ادبیات عمومی اقتصاد ایران «خصولتی» نامیده میشوند.
مردمیسازی اقتصاد چه فرقی با خصوصیسازی دارد؟
خصوصیسازی و مردمیسازی الزاماً مترادف نیستند.
خصوصیسازی یک سازوکار انتقال مالکیت یا مدیریت است؛ مردمیسازی مفهومی گستردهتر درباره افزایش مشارکت واقعی مردم در مالکیت، سرمایهگذاری، تولید و مدیریت اقتصادی است.
بنابراین یک واگذاری ممکن است از نظر حقوقی غیردولتی محسوب شود، اما اگر مالکیت در مجموعهای محدود متمرکز شود و امکان مشارکت واقعی بخش خصوصی و مردم ایجاد نشود، نمیتوان صرفاً با تغییر نام مالک آن را مردمیسازی کامل دانست.
چارچوب حقوقی مشارکت مردم در اقتصاد را در گزارش مشارکت اقتصادی مردم در قانون اساسی بررسی کردهایم.
سهام عدالت خصوصیسازی است یا مردمیسازی؟
سهام عدالت یکی از سازوکارهایی بود که برای توزیع گستردهتر مالکیت سهام شرکتهای دولتی میان مردم طراحی شد، اما صرف مالکیت سهم برای تحقق کامل مردمیسازی کافی نیست.
برای ارزیابی چنین مدلی باید علاوه بر تعداد سهامداران، میزان اختیار سهامدار، نحوه اعمال حق رأی، ساختار مدیریت شرکتها و امکان اثرگذاری مالک بر تصمیمهای بنگاه را نیز بررسی کرد.
به همین دلیل میان «توزیع مالکیت» و «انتقال کنترل مدیریتی» تفاوت وجود دارد؛ موضوعی که در تشخیص خصوصیسازی واقعی از خصوصیسازی صرفاً اسمی اهمیت زیادی دارد.
خصولتی بودن یک شرکت را چگونه تشخیص دهیم؟
هیچ برچسب رسمی و عمومی وجود ندارد که کنار نام شرکتها بنویسد «این شرکت خصولتی است». برای ارزیابی باید ساختار مالکیت و کنترل شرکت بررسی شود.
سهامدار نهایی شرکت کیست؟
فقط سهامدار مستقیم را نبینید. زنجیره شرکتهای مادر و زیرمجموعهها را تا مالک نهایی دنبال کنید.
اعضای هیأتمدیره را چه کسی تعیین میکند؟
کنترل هیأتمدیره گاهی تصویر دقیقتری از قدرت واقعی نسبت به درصد اسمی سهام ارائه میدهد.
شرکت از چه منابعی تأمین مالی میشود؟
وابستگی پایدار به منابع، تضمینها یا امتیازات عمومی میتواند در تحلیل ساختار بنگاه مهم باشد، هرچند بهتنهایی برای خصولتی نامیدن شرکت کافی نیست.
آیا شرکت در یک بازار رقابتی فعالیت میکند؟
خصوصیشدن مالکیت بدون رقابت، الزاماً کارایی مورد انتظار از خصوصیسازی را ایجاد نمیکند.
خصولتیسازی چه اثری بر اقتصاد دارد؟
مشکل اصلی ساختار خصولتی صرفاً نام مالک نیست. مسئله زمانی ایجاد میشود که یک بنگاه از انعطاف و نظارت معمول شرکت دولتی خارج شود، اما همزمان رقابت، پاسخگویی و انگیزههای یک شرکت خصوصی واقعی را نیز نداشته باشد.
در چنین وضعیتی ممکن است خصوصیسازی به هدف اصلی خود یعنی کاهش تصدیگری دولت، افزایش بهرهوری، تقویت رقابت و گسترش مشارکت بخش خصوصی نرسد.
همین مسئله توضیح میدهد چرا تازهترین بررسی کمیسیون ویژه اصل ۴۴ مجلس به اصلاح قانون در حوزههایی مانند روش واگذاری، واگذاری مدیریت، قیمتگذاری و ایجاد اطمینان برای خریداران بخش خصوصی رسیده است.
خصولتی چه ارتباطی با اقتصاد مقاومتی دارد؟
یکی از محورهای سیاستهای اقتصاد مقاومتی، افزایش نقش مردم، تقویت بخش خصوصی و تعاونی و کاهش آسیبپذیری ساختار اقتصادی است. بنابراین کیفیت واگذاری مالکیت و مدیریت با این بحث ارتباط مستقیم پیدا میکند.
چارسو اقتصاد چارچوب کامل این سیاستها را در گزارش اقتصاد مقاومتی چیست؟ تعریف و بررسی سیاستهای اقتصاد مقاومتی توضیح داده است.
خلاصه تفاوت خصولتی، خصوصیسازی، اصل ۴۴ و مردمیسازی
| مفهوم | تعریف ساده | سؤال کلیدی |
|---|---|---|
| خصولتی | خروج از دولت بدون انتقال کامل به بخش خصوصی واقعی | کنترل واقعی شرکت دست چه کسی است؟ |
| خصوصیسازی | انتقال مالکیت یا مدیریت فعالیت اقتصادی از دولت به بخش غیردولتی در چارچوب قانون | مالکیت و مدیریت واقعاً منتقل شده است؟ |
| اصل ۴۴ | چارچوب قانون اساسی برای بخشهای دولتی، تعاونی و خصوصی | فعالیت در کدام بخش و تحت چه مقرراتی قرار میگیرد؟ |
| مردمیسازی | افزایش مشارکت واقعی مردم در سرمایه، مالکیت و مدیریت اقتصاد | مردم فقط سهامدارند یا در مالکیت و تصمیمگیری نیز نقش دارند؟ |
پرسشهای پرتکرار درباره خصولتیها
خصولتی یعنی چه؟
خصولتی اصطلاحی برای بنگاههایی است که از مالکیت مستقیم دولت خارج شدهاند، اما مالکیت یا کنترل آنها به بخش خصوصی واقعی منتقل نشده و معمولاً در اختیار نهادهای عمومی، شبهدولتی یا ساختارهای مشابه قرار گرفته است.
شرکت خصولتی همان شرکت دولتی است؟
خیر. شرکت خصولتی ممکن است از نظر حقوقی شرکت دولتی نباشد، اما ساختار مالکیت یا کنترل آن نیز با یک شرکت خصوصی واقعی تفاوت داشته باشد.
خصولتی در قانون تعریف شده است؟
«خصولتی» عنوان یک بخش مستقل در اصل ۴۴ قانون اساسی نیست و بیشتر بهعنوان اصطلاح اقتصادی و رسانهای برای توصیف ساختارهای شبهدولتی استفاده میشود.
چه درصدی از واگذاریها به بخش خصوصی واقعی رسیده است؟
طبق آماری که مرداد ۱۴۰۵ بر اساس گزارش سازمان خصوصیسازی در کمیسیون ویژه اصل ۴۴ مجلس مطرح شد، از حدود هزار همت واگذاری، حدود ۹ درصد به بخش خصوصی واقعی رسیده است.
اصل ۴۴ قانون اساسی چیست؟
اصل ۴۴ نظام اقتصادی ایران را بر سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی استوار میکند. سیاستها و قوانین بعدی نیز چارچوب حضور بخش غیردولتی و واگذاری بنگاههای دولتی را توسعه دادهاند.
مردمیسازی چه فرقی با خصوصیسازی دارد؟
خصوصیسازی بر انتقال مالکیت یا مدیریت از دولت تمرکز دارد، در حالی که مردمیسازی بر افزایش مشارکت واقعی مردم در سرمایه، مالکیت، تولید و مدیریت اقتصاد تأکید میکند.
آیا هر نهاد عمومی غیردولتی خصولتی است؟
خیر. «نهاد عمومی غیردولتی» یک مفهوم حقوقی مشخص است، اما «خصولتی» اصطلاحی تحلیلی و رسانهای است. برای خصولتی دانستن یک بنگاه باید ساختار مالکیت، مدیریت و کنترل آن بررسی شود.
جمعبندی؛ خصوصیشدن روی کاغذ کافی نیست
اگر بخواهیم خصولتی را در یک جمله تعریف کنیم: خصولتی بنگاهی است که از دولت فاصله گرفته، اما لزوماً به بخش خصوصی واقعی و مردم نرسیده است.
اصل ۴۴ سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی را به رسمیت میشناسد؛ اما تجربه واگذاریها در ایران ساختارهایی را ایجاد کرده که در ادبیات اقتصادی «خصولتی» نام گرفتهاند. تازهترین آمار ارائهشده در سال ۱۴۰۵ نیز نشان میدهد تنها حدود ۹ درصد از نزدیک به هزار همت واگذاری بررسیشده به بخش خصوصی واقعی رسیده است.
بنابراین برای قضاوت درباره هر واگذاری سه سؤال مهمتر از نام شرکت است: مالک نهایی چه کسی است؟ مدیران را چه کسی تعیین میکند؟ و آیا بنگاه واقعاً در فضای رقابتی فعالیت میکند؟ پاسخ همین سه سؤال مرز میان خصوصیسازی واقعی و تغییر صرف نام مالک را روشنتر میکند.
منابع
گزارش تازه اجرای خصوصیسازی در ۱۴۰۵
تسنیم؛ گزارش کمیسیون ویژه اصل ۴۴ درباره سهم ۹ درصدی بخش خصوصی واقعی
قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴
متن اصل ۴۴ قانون اساسی
سازوکار واگذاری و سیاستهای اصل ۴۴
نظر شما در مورد این مطلب چیه؟