مسئله ایران ۲۰ درصد است یا ۱۳ درصد؟
بحث درباره سهم ایران از دریای خزر در هفتههای اخیر بیش از آنکه یک اختلاف ساده بر سر یک عدد باشد، به مناقشهای درباره ماهیت حقوقی خزر، اعتبار معاهدات ایران و شوروی و آینده منابع نفت و گاز در بستر دریا تبدیل شده است. در فضای رسانهای، گاهی از سهم ۵۰ درصدی ایران سخن گفته میشود، گاهی ۲۰ درصد بهعنوان حق قطعی ایران مطرح میشود و در سوی دیگر، ارقام ۱۱، ۱۳ یا ۱۵ درصد بهعنوان سهم نهایی ایران عنوان میشوند. اما هیچ یک از این اعداد را نمیتوان بدون توضیح مبنای حقوقی آنها، بهعنوان سهم قطعی ایران معرفی کرد. مسئله خزر پیش از آنکه دعوا بر سر یک عدد باشد، دعوا بر سر این است که ایران بر چه مبنایی باید از حقوق خود در این پهنه آبی و بستر آن دفاع کند.
میراث ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰
معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ میان ایران و اتحاد شوروی، چارچوب حقوقی روابط دو کشور در خزر را شکل داده بودند. در این اسناد، اصل بر برابری حقوق ایران و شوروی در کشتیرانی و استفاده از خزر بود؛ اما متن آنها خزر را به دو بخش مالکیتی ۵۰-۵۰ تقسیم نکرده بود. بنابراین نخستین خطای تحلیلی این است که برابری حقوق ایران و شوروی را معادل مالکیت سرزمینی ۵۰ درصدی ایران بدانیم. چنین ادعایی از متن معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ بهصورت مستقیم قابل استنباط نیست. پس از فروپاشی شوروی در سال ۱۹۹۱، مسئله پیچیدهتر شد. دیگر تنها ایران و شوروی در ساحل خزر حضور نداشتند، بلکه جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان نیز به کشورهای ساحلی تبدیل شدند. از همین نقطه، اختلاف اصلی آغاز شد. آیا رژیم حقوقی پیشین باید بدون تغییر ادامه پیدا کند یا اینکه با ظهور پنج کشور ساحلی، لازم است یک نظام حقوقی جدید ایجاد شود؟ در ادبیات حقوقی خزر، هر دو دیدگاه سابقه دارند و همین موضوع نشان میدهد که نمیتوان با یک جمله ساده گفت که ایران طبق قراردادهای قدیمی ۵۰ درصد خزر را در اختیار داشته است.
۲۰ درصد حق قطعی یا مبنای مذاکره؟
از سوی دیگر، ۲۰ درصد نیز یک خط مرزی تثبیتشده در حقوق بینالملل نیست. این عدد بیشتر از آنکه نتیجه یک قرارداد لازمالاجرا باشد، یک موضع مذاکرهای و سیاسی بود که بر مبنای تقسیم برابر میان پنج کشور ساحلی قابل طرح بود. اگر پس از فروپاشی شوروی، پنج کشور ساحلی بهعنوان طرفهای دارای حقوق برابر در نظر گرفته شوند، تقسیم مساوی میتواند یکی از مدلهای پیشنهادی باشد.
اما این مدل هیچگاه به یک توافق نهایی پنججانبه برای تحدید بستر تبدیل نشد. بنابراین نه میتوان گفت ایران ۵۰ درصد قطعی داشته و آن را از دست داده، و نه میتوان گفت ۲۰ درصد قطعی در اختیار ایران بوده است. همانطور که نمیتوان بدون انجام تحدید حدود نهایی، ۱۳ درصد را سهم حقوقی قطعی ایران معرفی کرد.
آکتائو چه چیزی را تعیین کرد؟
کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر در ۱۲ اوت ۲۰۱۸ در آکتائو میان ایران، روسیه، قزاقستان، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان امضا شد. اهمیت کنوانسیون در این است که تمام خطوط مرزی خزر را ترسیم نکرده است. این سند، سطح آب و بستر دریا را تحت رژیمهای متفاوت قرار میدهد و چارچوبی را برای ادامه مذاکرات میان کشورهای ساحلی ایجاد میکند.
در سطح آب، خزر به آبهای داخلی، آبهای سرزمینی، منطقه ماهیگیری و فضای مشترک دریایی تقسیم میشود. طبق ماده ۷، آبهای سرزمینی هر کشور حداکثر ۱۵ مایل دریایی است و پس از آن، منطقه ماهیگیری ۱۰ مایل دریایی قرار میگیرد. بخش باقیمانده نیز فضای مشترک دریایی است. بنابراین اگر بحث را به پهنه آبی محدود کنیم، کنوانسیون بهتنهایی سهمی مانند ۱۳ درصد یا ۲۰ درصد برای ایران تعیین نکرده است.
مسئله اصلی اما بستر و زیربستر است. جایی که منابع نفت و گاز قرار دارند. ماده ۸ کنوانسیون تصریح میکند که تقسیم بستر و زیربستر خزر به بخشهای مربوط به کشورهای ساحلی مجاور و مقابل، از طریق توافق میان آنها و با توجه به اصول و قواعد پذیرفتهشده حقوق بینالملل انجام میشود. همین نکته اهمیت زیادی دارد، زیرا کنوانسیون خودش یک نقشه نهایی برای سهم ایران ارائه نمیکند.
عدد ۱۳ درصد از کجا آمده است؟
عدد ۱۳ درصد را باید یک برآورد جغرافیایی از یک سناریوی تحدید حدود دانست، نه مادهای از کنوانسیون. اگر مبنای تقسیم بستر، روشهایی مانند خط میانه یا خط انصاف باشد و ویژگی نامتقارن ساحل ایران در مقایسه با طول سواحل قزاقستان، ترکمنستان و جمهوری آذربایجان در نظر گرفته شود، نتیجه میتواند سهمی پایینتر از ۲۰ درصد برای ایران ایجاد کند. اما هیچ فرمول خودکاری در کنوانسیون وجود ندارد که با واردکردن طول ساحل ایران، عدد ۱۳ درصد را تولید کند. تحدید حدود بستر نیازمند مذاکره و توافق میان کشورهای ذیربط است. بنابراین عبارت دقیقتر این است که تصویب و اجرای کنوانسیون میتواند فضای حقوقی جدیدی برای تحدید بستر خزر ایجاد کند که در برخی سناریوهای تقسیم، سهم ایران از ۲۰ درصد پیشنهادی کمتر شود. اما خود کنوانسیون سهم ۱۳ درصدی را تعیین نکرده است.
این تفاوت از نظر سیاسی نیز مهم است. وقتی گفته میشود کنوانسیون سهم ایران را به ۱۳ درصد کاهش داده، این تصور ایجاد میشود که یک ماده مشخص در سند آکتائو چنین سهمی را برای ایران تعیین کرده است. در حالی که چنین مادهای وجود ندارد. از سوی دیگر، اگر گفته شود ایران همچنان ۲۰ درصد قطعی خزر را در اختیار دارد، این نیز از نظر حقوقی قابل دفاع نیست، زیرا ۲۰ درصد نیز در یک توافق پنججانبه نهایی تثبیت نشده است.
دعوای اصلی بر سر بستر و زیربستر است
اهمیت پرونده خزر برای ایران بیشتر از آنکه به چند مایل آب سرزمینی مربوط باشد، به جایگاه کشور در بستر و زیربستر، منابع نفت و گاز، خطوط انتقال انرژی و امکان بهرهبرداری اقتصادی از مناطق مورد اختلاف مربوط میشود.
کشورهای شمالی و غربی خزر طی دهههای گذشته قراردادهای متعددی برای تعیین حدود بستر میان خود منعقد کردهاند. در نتیجه، بخشهایی از بستر میان قزاقستان، روسیه و جمهوری آذربایجان وارد مرحلهای از تحدید حدود شده است، در حالی که بخش جنوبی خزر، بهویژه مناطق مرتبط با ایران، همچنان پیچیدهتر باقی مانده است.
از همینجا اهمیت راهبردی موضوع مشخص میشود. اگر ایران نتواند در مذاکرات مربوط به بستر و زیربستر موقعیت مطلوبی به دست آورد، مسئله فقط از دست رفتن چند کیلومتر مربع از یک پهنه آبی نیست؛ بلکه موضوع به مالکیت و بهرهبرداری از منابع انرژی، مسیر خطوط لوله و ارزش اقتصادی مناطق زیرآبی گره میخورد.
خط لوله، یکی از مهمترین پیامدهای کنوانسیون
ماده ۱۴ کنوانسیون مسیر حقوقی احداث خطوط لوله و کابلهای زیردریایی را پیشبینی کرده است. بر این اساس، کشورهای ساحلی میتوانند با یکدیگر برای ایجاد این زیرساختها توافق کنند و پروژه باید الزامات زیستمحیطی مقرر را رعایت کند.
اهمیت این ماده برای ایران در آن است که در صورت شکلگیری توافق میان کشورهای دیگر، مسیر حقوقی پروژههای انتقال انرژی در خزر روشنتر میشود. یکی از نمونههای مهم، ایده انتقال گاز ترکمنستان به جمهوری آذربایجان و سپس اتصال آن به بازارهای ترکیه و اروپا است. البته نباید از این مسئله نتیجه گرفت که چنین پروژههایی صرفاً با تصویب کنوانسیون قطعی میشوند؛ زیرا هزینه ساخت، تأمین مالی، اختلافات مرزی، شرایط بازار انرژی و الزامات زیست محیطی همچنان موانع جدی هستند.
با این حال، از منظر ژئوپلیتیکی، هر پروژهای که منابع انرژی آسیای مرکزی را بدون عبور از خاک ایران به بازارهای غربی متصل کند، بخشی از اهمیت ژئوپلیتیکی مسیرهای انرژی ایران را کاهش میدهد. بنابراین نگرانی ایران درباره آینده زیرساختهای انرژی در خزر باید جدی گرفته شود، اما باید آن را از ادعای کنوانسیون سهم ایران را ۱۳ درصد تعیین کرده، جدا کرد.
یک امتیاز مهم؛ جلوگیری از حضور نظامی بیگانگان
تحلیل کنوانسیون نباید یکطرفه باشد. یکی از مهمترین دستاوردهای آن برای ایران، تثبیت اصل حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی در خزر است. کنوانسیون، خزر را به حوزهای اختصاصی برای کشورهای ساحلی تبدیل میکند و حضور نیروهای نظامی کشورهای خارج از این مجموعه را محدود میسازد.
این موضوع برای ایران اهمیت امنیتی قابلتوجهی دارد. خزر در صورت تبدیلشدن به عرصه حضور مستقیم قدرتهای فرامنطقهای میتوانست به یک محیط امنیتی متفاوت تبدیل شود. تثبیت این ممنوعیت در یک سند چندجانبه، از این جهت یک امتیاز حقوقی و امنیتی برای ایران محسوب میشود.
همچنین حفظ حقوق کشتیرانی و ایجاد چارچوب مشترک برای فعالیتهای دریایی، برای ایران اهمیت اقتصادی دارد؛ بهخصوص در شرایطی که خزر میتواند بخشی از مسیر ارتباطی ایران با روسیه و آسیای مرکزی باشد.
در نهایت، مسئله واقعی، حفظ اهرم ایران در مذاکرات تحدید حدود بستر و زیربستر است. از این منظر، تصویب کنوانسیون نباید با این سؤال سنجیده شود که سهم ایران چند درصد میشود؟ پرسش اصلی باید این باشد که پس از تصویب، ایران چه میزان قدرت چانهزنی برای تعیین مرز بستر، حفاظت از منابع احتمالی، کنترل مسیرهای انرژی و جلوگیری از تحمیل توافقهای دوجانبه دیگران خواهد داشت.
نظر شما در مورد این مطلب چیه؟