بانک مرکزی به‌مثابه صندوق کسری دولت؛ چرا ساختار پولی ایران تورم‌زاست؟

بانک مرکزی نباید صندوق جبران کسری‌های دولت باشد و باید مرز میان سیاست پولی و تأمین مالی دولت را جدا کرد. وقتی دولت برای تامین مخارجش به منبعی متکی است که هر بار از آن برداشت می‌کند پول چاپ می‌شود، تورم به دلیل ضعف ساختارهای اقتصادی ایجاد می‌شود. این گزارش بررسی می‌کند که چرا رابطه میان دولت و بانک مرکزی در ایران یکی از موتورهای اصلی تورم ساختاری است، تجربه اوکراین در توقف این رابطه چه درس‌هایی دارد، و اجرای اصلاحات مشابه در شرایط تحریم با چه موانع واقعی روبرو می‌شود.

چگونه فروش نفت ریال خلق می‌کند؟

سازوکار به این شکل عمل می‌کند که دولت نفت می‌فروشد، ارز حاصله به حساب‌های بانک مرکزی در بانک‌های خارجی واریز می‌شود و بانک مرکزی در ازای آن، به نرخی که در بودجه تصویب شده، حساب خزانه دولت را به ریال شارژ می‌کند. در نتیجه این رویداد دارایی‌های خارجی در ترازنامه بانک مرکزی افزایش می‌یابد و در طرف دیگر ترازنامه، پول پرقدرت خلق می‌شود و پایه پولی بالا می‌رود.

پولی که در حساب خزانه دولت شارژ می‌شود، به خودی خود نقدینگی نیست، اما در هرلحظه که دولت تصمیم می‌گیرد از محل این پول، حقوق کارمندان خود را واریز کند یا بدهی‌اش به اشخاص را تسویه کند، این پول به حساب سپرده افراد در بانک‌ها واریز شده و پایه پولی به نقدینگی تبدیل می‌شود.

فرآیند محو ریال نفتی؛ مانع اصلی آن چیست؟

درحالت عادی بانک مرکزی ارز حاصله را به واردکنندگان می‌فروشد و ریال را از بازار جمع می‌کند و نقدینگی محو می‌شود که این فرآیند را عقیم‌سازی می‌نامند. اما در کشور ما تحریم این حلقه را قطع کرده است. بخش قابل‌توجهی از ارزهای نفتی مسدود یا کم‌نقدشونده هستند و بانک مرکزی نمی‌تواند آنها را در بازار داخلی به واردکننده بفروشد و ریال برگرداند. نتیجه آن است که ریال تزریق‌شده در اقتصاد باقی می‌ماند، نقدینگی رشد می‌کند و چرخه تورم ادامه پیدا می‌کند.

سهم خلق پول نفتی از رشد نقدینگی چقدر است؟

نمودار رشد نقدینگی برحسب عوامل موثر بر عرضه، نتیجه این فرآیند را به خوبی نشان‌ می‌دهد. خالص بدهی بخش غیردولتی و بخش دولتی بیانگر نقدینگی خلق شده از طریق شبکه بانکی هستند و خالص دارایی‌های خارجی نشان‌دهنده ریال خلق شده به دلیل افزایش در دارایی‌های خارجی بانک مرکزی است که به دلیل درآمد فروش نفت رخ می‌دهد.

منبع: بانک اطلاعات سری زمانی بانک مرکزی (اثر تسعیر ارز در نمودار تعدیل شده است)

مشاهده می‌شود که سهم خالص دارایی‌های خارجی شبکه بانکی از رشد نقدینگی در سال‌هایی که اقتصاد ایران تحت فشار تحریم و جنگ بوده زیاد شده است. به عبارت دیگر در‌ سال‌هایی که دسترسی به منابع ارزی سخت بوده، بانک مرکزی طبق روال ریال را خلق و به دولت واگذار کرده است اما چون منابع ارزی دردسترس برای عرضه به بازار و جمع‌آوری نقدینگی از بازار نداشته‌است، نقدینگی از این محل رشد کرده است.

روشن‌ترین مثال آن سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۴۰۴ هستند که به دلیل تشدید تحریم‌ها و به مشکل خوردن شبکه تراستی‌ها و وقوع جنگ، رشد نقدینگی از محل افزایش دارایی‎‌های خارجی بانک مرکزی بیشتر از میانگین سری زمانی خود بوده و بالای ۴۰ درصد از رشد نقدینگی هرسال توسط این عامل به‌وجود آمده‌است.

راه‌حل متعارف این ساختار شکننده

برای بررسی راه‌حل‌ها، مقایسه با مدل نروژ آموزنده است. در نروژ، درآمدهای نفتی به‌جای ترازنامه بانک مرکزی، به صندوق ثروت ملی واریز می‌شوند. بانک مرکزی برای تقویت ذخایر خود از درآمدهای عملیاتی خود این دارایی‌ها را خریداری می‌کند. دولت برای تأمین هزینه‌های جاری، ارز صندوق را در بازار می‌فروشد و ریال از نقدینگی موجود جمع می‌شود، نه اینکه ریال تازه خلق شود. این مدل رشد پایه پولی از کانال دارایی‌های خارجی را به صفر می‌رساند.

تحریم؛ مانع بزرگ کارایی ابزارهای سیاست پولی

ایران روی کاغذ صندوق توسعه ملی را برای همین هدف ایجاد کرده بود. اما در عمل، دولت‌ها در مقاطع کسری بودجه از صندوق برداشت کردند و همان ارز را به جای فروش در بازار، به بانک مرکزی واگذار کردند، دوباره ریال خلق شد و چرخه از سر گرفته شد و مدل از هدف خود دچار انحراف شد.

البته اجرای صندوق ثروت ملی به این شکل در شرایط فعلی اقتصاد ایران ممکن نیست. اگر دولت ارزهای نفتی را مستقیماً در بازار به واردکنندگان بفروشد و ریال جمع کند، کارایی این مسیر به پیوستگی و نقدشوندگی ارزها بستگی دارد. در شرایط تحریم، بخش مهمی از ارزهای حاصله قابل حواله به حساب‌های بین‌المللی معمول نیستند. فروش ارز غیرقابل انتقال به واردکننده‌ای که نمی‌تواند با آن کالا وارد کند، ممکن نیست.

درس اوکراین: آنچه گفته می‌شود و آنچه گفته نمی‌شود

تجربه اوکراین پس از فوریه ۲۰۲۲ اغلب به‌عنوان شاهد مثالی برای موفقیت توقف تأمین مالی پولی نقل می‌شود. آمارها هم این روایت را تأیید می‌کنند. در سال ۲۰۲۲، بانک مرکزی اوکراین برای پوشش مخارج اضطراری جنگ، معادل حدود ۱۲.۵ میلیارد دلار اوراق دولتی را مستقیماً خریداری کرد. تورم سالانه تا پایان همان سال به ۲۶.۶ درصد رسید. اما از سال ۲۰۲۳، بانک مرکزی اوکراین با توافق وزارت دارایی، تأمین مالی مستقیم کسری بودجه را به صفر رساند و تورم تا پایان همان سال به سرعت کاهش یافت.

نرخ تورم فصلی اوکراین

اما روایت کامل‌تری از این اتفاق تاریخی وجود دارد. اوکراین در سال ۲۰۲۳ بیش از ۴۲ میلیارد دلار کمک مالی خارجی دریافت کرد و توقف چاپ پول پیش‌شرط الزامی دریافت تسهیلات ۱۵.۶ میلیارد دلاری صندوق بین‌المللی پول بود. بنظر می‌رسد کنترل تورم در اوکراین بدون حذف شکاف بودجه از طریق تزریق منابع ارزی خارجی ممکن نمی‌شد.

بنابراین کنار گذاشتن پولی‌سازی شرط لازم تثبیت بود، اما شرط کافی آن تأمین منابع جایگزین از بیرون بود. تجویز صرف توقف چاپ پول بدون معرفی منابع جایگزین، راه‌حل ناقصی است که پایه اجرایی ندارد و منجر به ادامه وضعیت تورمی خواهدشد.

پرسش‌های پرتکرار درباره رابطه بانک مرکزی و کسری بودجه

چرا فروش نفت باعث تورم می‌شود؟

وقتی ارز نفتی به بانک مرکزی واریز می‌شود، بانک مرکزی در ازای آن ریال خلق می‌کند و اگر نتواند همان ارز را در بازار بفروشد و ریال را جمع کند، پایه پولی منبسط می‌شود.

آیا تحریم‌ها در این چرخه نقش دارند؟

بله. در شرایط عادی بانک مرکزی ارز را در بازار می‌فروخت و ریال را جمع می‌کرد، اما تحریم‌ها امکان جمع‌آوری مجدد ریال را از بین برده و اثر انبساطی را دائمی کرده‌اند.

مدل نروژ دقیقاً چه فرقی با ایران دارد؟

در نروژ درآمد نفتی به صندوق ثروت ملی می‌رود و دولت برای هزینه‌های جاری ارز را در بازار می‌فروشد، یعنی ریال از نقدینگی موجود جذب می‌شود نه اینکه پول تازه خلق شود.

چرا اجرای همین اصلاح در ایران دشوار است؟

چون کاهش وابستگی دولت به خلق پول مستلزم کاهش شکاف بودجه یا دسترسی به منابع ارزی نقدشونده است و بدون هر یک از این دو، دولت در کسری بودجه با مسیر دیگری سراغ بانک مرکزی می‌رود.

چرا راه‌حل اوکراین در شرایط فعلی ایران کاربرد ندارد؟

ایران به کمک‌های خارجی دسترسی دارد و در موقعیتی نیست که تسهیلات صندوق بین‌المللی پول دریافت کند، پس هیچ منبع جایگزینی برای پر کردن شکاف بودجه وجود ندارد. به بیان ساده، اوکراین چاپ پول را متوقف کرد چون دلار جایش را گرفت و ایران چنین دلاری در دسترس ندارد.

جمع‌بندی و راه‌حل پیشنهادی برای ایران

جمع‌بندی آن است که اصلاح ساختار رابطه بانک مرکزی و دولت در ایران از نظر نظری درست و لازم است اما این اصلاح در خلأ اجرا نمی‌شود. پیش‌شرط اجرایی آن کاهش واقعی شکاف بودجه از طریق اصلاح هزینه‌ها و افزایش پایه درآمدی و کاهش پایدار وابستگی به درآمدهای ارزی است.

از سال ۱۴۰۱ تا به امروز به تدریج سهم درآمدهای مالیاتی در بودجه دولت افزایش یافته و سهم نفت و درآمدهای ارزی کم شده است. ادامه این مسیر و گسترش این نوع درآمد ریالی، وابستگی به کانال خلق پول بانک مرکزی را بدون هیچ‌گونه اقدام سیاستی جداگانه‌ای کم می‌کند. البته در گام دوم نیز باید دسترسی به منابع ارزی خارج از کشور برقرار شود. در غیر این‌صورت، جابه‌جا کردن مسیر خلق پول از یک کانال به کانال دیگر، مسئله را حل نمی‌کند و تنها صورت آن را عوض می‌کند.

منابع گزارش

Cbi.ir – بانک اطلاعات سری زمانی بانک مرکزی

bank.gov.ua – چاپ پول بانک مرکزی اوکراین برای تامین هزینه جنگ

bank.gov.ua – گزارش تورم بانک مرکزی اوکراین

mof.gov.ua – گزارش دریافت کمک‌های خارجی