علی مدنی‌زاده خوب و بد لایحه بودجه 99 را به تصویر می‌کشد
علی مدنی‌زاده در ترسیم تصویر کلی لایحه بودجه 99 از اصلاحاتی می‌گوید که در این لایحه انجام شده و اصلاحاتی که به دلیل مقاومت‌های سیاسی انجام نشده است. به اعتقاد این عضو هیات علمی دانشگاه صنعتی شریف، «مهم‌ترین و کلیدی‌ترین خدمتی که بودجه ۹۹ باید به کشور بکند این است که کسری بودجه ناشی از کاهش درآمدهای نفتی مدیریت شود و دست‌اندازی به منابع بانک مرکزی نکند تا بتواند تورم را کنترل کند و ثبات اقتصادی را دوباره به اقتصاد بازگرداند و در این شرایط است که اقتصاد می‌تواند از رکود خارج شود».
♦♦♦
سال گذشته در همین روزها، در مصاحبه‌ای درباره لایحه بودجه 98 شما «جلوگیری از کسری بودجه» را «اولویت شماره یک سیاستگذار» دانستید. ارزیابی شما از عملکرد بودجه 98 در زمینه کسری چیست و آیا با چارچوب‌های لایحه 99 این اولویت برای سال آینده قابل تامین است؟
بحث سال گذشته این بود که چون نمی‌دانیم تحریم چقدر طول می‌کشد، نمی‌توانیم به درآمدهای ناپایدار اتکا کنیم. ضمن اینکه به لحاظ اقتصاد سیاسی، شرایط تحریم یک فرصت بسیار خوب برای انجام اصلاحات اساسی در حوزه بودجه است. اما آنچه در عمل در سال گذشته و همچنین امسال اتفاق افتاد، این بود که از فرصت پدیدآمده استفاده نشد و اتفاق خاصی در اصلاح ساختار بودجه به جز کاهش هزینه‌های دستگاه‌های اجرایی نیفتاد. در نتیجه امروز مشاهده می‌کنیم که در سال ۹۸ میزان تحقق درآمدهای پایدار دولت کافی نبوده است. البته هزینه‌های دولت به میزان قابل توجهی کاسته شده و از مجموع 150 هزار میلیارد تومان کسری بودجه سال 98، حدود 70 تا 75 هزار میلیارد تومان با کاهش هزینه‌های دولت تامین شده، اما مابقی آن برخلاف انتظار نه با درآمدهای پایدار، بلکه از طریق صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی و انتشار اوراق تامین شده است. یعنی کسری بودجه در نهایت پوشش داده شده، اما از جیب خورده‌ایم. در مورد یارانه کالاهای اساسی و یارانه‌های پنهان نیز اصلاحات ساختاری صورت نپذیرفت. از آنجا که سال 99 نیز دقیقاً همان وضعیت سال 98 را دارد، سازمان برنامه در حوزه اصلاح ساختار بودجه وارد عمل شد و چهار محور را مدنظر قرار داد: ایجاد درآمدهای پایدار، کاهش و کارا کردن هزینه‌ها، اصلاحات در حوزه ثبات‌بخشی و اصلاحات در روابط نهادی بودجه و نظام بودجه‌ریزی. در حوزه روابط نهادی بودجه که در اختیار خود سازمان برنامه بوده است، برخی موارد در لایحه بودجه 99 منعکس شده است؛ اما در مابقی حوزه‌ها مانند ایجاد درآمدهای پایدار مالیاتی و غیرمالیاتی، پیشنهادهای ارائه‌شده سازمان برنامه، بر اساس صلاحدید دولت در لایحه بودجه ۹۹ منعکس نشد و مقرر شد از طرق دیگر مانند ارسال لایحه جداگانه به مجلس پیگیری شود.
بنابراین لایحه بودجه تقدیمی به مجلس کسری دارد؟
بله، در ذات این لایحه درآمدهای ناپایداری دیده شده که بعضی از آنها با احتمال بسیار زیاد ممکن است محقق نشود. چون آن بخش از اصلاحات ساختاری که ناظر به پایدارسازی درآمدهای دولت است و البته برخی قسمت‌های مربوط به کاهش هزینه‌ها، در لایحه منعکس نشده است.
لایحه بودجه 484 هزار میلیاردتومانی سال 99 در ادبیات موجود چه نوع بودجه‌ای به حساب می‌آید؟ انقباضی، انبساطی، ریاضتی یا…؟
بودجه 99 در مجموع بودجه انبساطی نیست و حتی متناسب با تورم 40درصدی رشد نکرده است. حتی اگر مبنای مقایسه را بودجه 386 هزار میلیارد تومان مصوب سران قوا برای سال 98 در نظر بگیریم، میزان افزایش منابع در لایحه بودجه 99 در حدود 25 درصد محدود می‌شود که کمتر از تورم است. اگر سقف لایحه 99 را با سقف 448 هزار میلیارد تومانی قانون 98 مقایسه کنیم -که نیاز واقعی‌تر دستگاه‌ها را مدنظر گرفته بود- این درصد به مراتب کمتر است که خود نشانگر کاهش میزان واقعی هزینه‌ها و کاهش قدرت خرید دولت است. دولت توان پرداخت هزینه‌های جاری خود را به سختی دارد، حال چطور بودجه انبساطی ببندد؟
با این بودجه قرار است چه گُلی به سر اقتصاد ایران بزنیم؟ رئیس سازمان برنامه و بودجه مهم‌ترین اهداف بودجه 99 را رشد اقتصادی دودرصدی و اشتغال‌زایی یک میلیون نفری برشمرده. فکر می‌کنید دسترسی به این اهداف از این بودجه برمی‌آید؟
مهم‌ترین و کلیدی‌ترین خدمتی که بودجه ۹۹ باید به کشور بکند این است که کسری بودجه ناشی از کاهش درآمدهای نفتی مدیریت شود و دست‌اندازی به منابع بانک مرکزی نکند تا بتواند تورم را کنترل کند و ثبات اقتصادی را دوباره به اقتصاد بازگرداند و در این شرایط است که اقتصاد می‌تواند از رکود خارج شود. البته درصورتی‌که کسری بودجه هزینه‌های جاری با منابع پایدار پوشانده شود، افزایش سرمایه‌گذاری عمومی حتی با تامین مالی از طریق اوراق توجیه‌پذیر است چراکه سرمایه‌گذاری خصوصی در شرایط رکودی افت کرده است. البته این موارد هنوز در بودجه ۹۹ منعکس نشده است. در خصوص حوزه اشتغال، من متخصص نیستم و درباره آمارهای این حوزه قضاوتی نمی‌کنم. هرچند فکر می‌کنم اکثر کارهایی که دولت در حوزه اشتغال انجام می‌دهد، اثربخشی در مجموع اشتغال ندارد. چون عمدتاً از یک طرف شغل ایجاد می‌کند، ولی از طرف دیگر مشاغل خصوصی را از بین می‌برد و معمولاً خالص آن، عدد مثبتی نیست. اما راجع به تولید و رشد اقتصادی؛ درآمدهای نفتی ما در سال 98 به شدت کم شده و در سال 99 باز هم کمتر خواهد شد. بنابراین رشد نفتی اقتصاد ایران همچنان منفی خواهد بود. تغییرات رشد غیرنفتی دو بعد دارد: به دلیل افزایش قیمت ارز، با کاهش واردات و افزایش تمایل به صادرات روبه‌رو هستیم و تولید غیرنفتی از این جهت رو به بالا حرکت می‌کند. در سمت مقابل، در سال‌های 97 و 98 به دلایل مختلف ناشی از جهش قیمت ارز، ریسک و نااطمینانی و چشم‌انداز منفی اقتصاد در کنار تورم بالا، سرمایه‌گذاری را کاهش داده و این مساله تولید را کم می‌کند. اینکه برآیند این دو نیرو چه خواهد بود، باید محاسبه و ارزیابی شود.
یعنی نه تشدید رکود را تجربه خواهیم کرد و نه خروج از رکود را؟
بله، ولی چون رشد نفتی منفی خواهد بود، ممکن است رشد کل اقتصاد هم منفی باشد. ولی در صورتی که پس از پوشش کسری هزینه‌های جاری، سرمایه‌گذاری عمومی را با انتشار اوراق افزایش دهیم، می‌توانیم افق روشن‌تری را برای رشد اقتصادی در نیمه دوم سال ۹۹ و سال ۱۴۰۰ ترسیم کنیم.
در شرایطی که مردم با فشارهای اقتصادی زیادی روبه‌رو هستند، برداشت عمومی این است که سهم دولت و وابستگانش از ریاضت اقتصادی در لایحه بودجه نادیده گرفته شده؛ به عنوان مثال خبری از کاهش تعداد کارکنان دولت نیست و نهادهای بودجه‌خور کم‌خاصیت همچنان در حال بلعیدن منابع‌اند. فکر می‌کنید برای مدیریت هزینه‌ها، چه گزینه‌هایی پیش روی دولت بوده و در لایحه بودجه چگونه اقدام شده است؟
کاهش عیال دولت، یکی از هسته‌های اصلی اصلاحات ساختاری بودجه است. در این زمینه سازمان برنامه بر اساس روش مرسوم دنیا یک کمیته بازبینی هزینه‌ها (Spending review committee) ایجاد کرده تا مشخص شود چقدر دستگاه‌ها می‌توانند کاهش هزینه داشته باشند. البته دولت باید نظامات انگیزشی را ایجاد کند تا دستگاه‌ها انگیزه لازم را برای این کار داشته باشند. الان این کمیته در سازمان برنامه تشکیل شده، بازبینی اولیه روی دستگاه‌های اجرایی اصلی انجام شده و برنامه‌های اصلاحی نیز تهیه شده است که برخی از آنها به مصوبه شورای عالی اداری نیاز دارد و برخی به مجوز مجلس. بنابراین برای سال 99 پیش‌نویس اولیه این کار آماده شده، ولی «کاهش هزینه» وسیع از جنس ادغام و حذف موازی‌کاری و انتقال کار به بخش خصوصی و امثال آن به سال‌های آتی موکول می‌شود.
پس این کار در بودجه 99 فقط استارت خورده، ولی کار بزرگی انجام نشده است؟
بله. طبیعتاً «کاهش هزینه» بزرگ را نمی‌توان یکباره انجام داد. همین «کاهش هزینه»های کوچک هم سروصدای زیادی ایجاد کرده که به دولت فشار سیاسی وارد می‌کند. در همه دنیا هم همین‌طور است و پروژه‌های Fiscal reform بین 5 تا 10 سال طول می‌کشد. چون به عنوان مثال نمی‌توان یکباره 15 درصد نیروهای دولت را تعدیل کرد. مساله اصلی در کاهش هزینه‌های دولت، نظامات انگیزشی است. برای سال 99 سازمان برنامه اگرچه بودجه اسمی دستگاه‌ها را افزایش داده، اما بودجه واقعی (با لحاظ قدرت خرید) آنها را کم کرده است. در نتیجه خود دستگاه‌ها انگیزه پیدا کرده‌اند که مستقل از اقدامات کمیته بازبینی هزینه‌ها، درباره نیروهای ناکارآمد وارد عمل شوند: اگر این نیروها مستخدم رسمی هستند و نمی‌توانند آنها را اخراج کنند، پاداش و مزایایشان را حذف می‌کنند و اگر رابطه استخدامی رسمی ندارند، سقف قراردادشان را پایین می‌آورند یا کلاً تعدیل نیرو انجام می‌دهند. اقدام دیگر در قالب اصلاحات نهادی بودجه این است که ردیف بودجه هر یک از دستگاه‌های اجرایی (مطابق با برنامه‌های مصوبی که قرار است انجام دهد) ذیل یکی از نهادهای سیاستگذار قرار گیرد. مثلاً کمیته امداد یا سازمان بهزیستی نباید بودجه مستقل داشته باشند، بلکه باید زیر نظر یک وزارتخانه قرار بگیرند. وقتی بودجه این سازمان‌ها با نظارت سازمان برنامه، زیر نظر نهاد سیاستگذار قرار بگیرد، یک مکانیسم متفاوت فعال می‌شود. در مکانیسم موجود، هیچ دستگاهی دوست ندارد هزینه‌هایش را کم کند. برعکس، همه دوست دارند به مجلس بروند و بودجه بگیرند و بزرگ شوند. کما اینکه ظرف 10، 12 سال تعداد ردیف‌های بودجه از 600 به حدود ۱۱۰۰ افزایش یافت. اما مکانیسم جدید باعث می‌شود دستگاه‌ها خود را جمع و جور کنند؛ چون وزارتخانه‌ای که باید به مجلس پاسخگو باشد و بودجه مشخص دارد، نمی‌تواند اجازه دهد بودجه‌اش بی‌حساب خرج شود و از طرف دیگر جلوگیری می‌کند از اینکه هزینه‌ای بیهوده خرج خارج از برنامه‌های دستگاه نشود. متاسفانه این مکانیسم با مخالفت‌هایی روبه‌رو شد. یکی از دلایل این بود که قانون محاسبات عمومی می‌گوید بودجه تمام دستگاه‌های دولتی باید در مجلس تصویب شود. در حالی که یک روش میانبر می‌توانست این باشد که مجلس می‌توانست قانون محاسبات عمومی را اصلاح کند تا مساله حل شود، اما این کار انجام نشد. با این احوال سازمان برنامه، فهرست نهادهای سیاستگذار و برنامه‌های آنها را مرتب کرده و بودجه همه دستگاه‌ها را هم ذیل آنها آورده است، ولی ردیف‌های مستقل همچنان سر جای خود باقی مانده‌اند. حسنی که این وضعیت دارد، آن است که بودجه شکل واقعی خود را به دست آورده و مردم می‌توانند بهتر آن را بفهمند. مثلاً می‌فهمند که فلان دستگاه اجرایی با تعداد زیادی نیروی ستادی، دقیقاً موازی دستگاه اجرایی دیگری است که آن هم نیروی ستادی فراوانی دارد و هر دو ذیل یک دستگاه سیاستگذاری کار می‌کنند.
در حوزه فرهنگ، این مساله خیلی مورد توجه افکار عمومی قرار گرفته است.
به نظر من درباره بودجه فرهنگی اغراق شده است. من نمی‌گویم ما در حوزه فرهنگ خیلی خوب هزینه می‌کنیم، ولی بودجه‌ای که در این حوزه خرج می‌شود، نسبت به کل بودجه خیلی عدد کوچکی است. مردم به جای آنکه به شاهراه‌های هدررفت بودجه توجه کنند، درگیر بودجه فرهنگی شده‌اند که کلاً کمتر از یک درصد سقف بودجه دولت است. بگذارید سوالی را از شما بپرسم. آیا می‌دانید کل بودجه عمومی دولت چقدر است؟
484 هزار میلیارد تومان؟
خیر، 484 هزار میلیارد تومان فقط بخش ظاهری سقف هزینه‌های بودجه دولت است. علاوه بر آن، حدود 250 هزار میلیارد تومان مربوط به جدول تبصره 14 (سازمان هدفمندی یارانه‌ها) است که خارج از سقف بودجه است. علاوه بر آن دیگر مصارف فرابودجه‌ای را هم داریم؛ این منابع و مصارف طی گزارش جداگانه سازمان برنامه مورد اشاره قرار گرفته و در واقع هزینه‌هایی است که به لحاظ حقوقی بر دوش دولت است یا طبق قوانین مختلف در طی سالیان متعدد به دولت تکلیف شده‌اند، ولی منابعی برای آن دیده نشده است. دولت‌ها هیچ‌گاه منابع و مصارف فرابودجه‌ای را در سقف بودجه نمی‌نویسند. مثلاً دولت سالانه 30 هزار میلیارد تومان باید به تامین اجتماعی بپردازد که مقدار قابل توجهی از آن اصلاً در بودجه نمی‌آید و سالانه تبدیل به بدهی می‌شود. سود بدهی‌های دولت به بانک‌ها، تامین اجتماعی یا پیمانکاران نیز از این قبیل است که به‌صورت اتوماتیک تبدیل به افزایش بدهی می‌شوند و در مجموع عدد قابل توجهی است. لذا کل بودجه عمومی -بدون در نظر گرفتن بودجه شرکت‌های دولتی- رقمی حول و حوش 900-800 هزار میلیارد تومان است که سه هزار میلیارد تومان بودجه فرهنگی در برابر آن چیزی نیست. نمی‌گویم اختصاص این بودجه خوب است یا بد، اما نباید سوراخ دعا را گم کرد.
به نظر می‌رسد یکی از شاهراه‌های هدررفت بودجه، یارانه است. آیا فشارهایی که از زاویه یارانه به بودجه 99 وارد می‌شود، همچنان برای نظام مالی دولت قابل تحمل است؟
با توجه به افزایش منابع سازمان هدفمندی یارانه‌ها، از زاویه یارانه‌ها فشاری به بودجه دولت وارد نمی‌شود، ولی نباید فراموش کرد که ابعاد یارانه‌های پرداختی خیلی بزرگ و نسبت به کشورهای دیگر به شدت غیرعادی است و باید فکری اساسی برای آن کرد.
و در لایحه بودجه 99 کاری صورت گرفته است؟
خیر. اصلاحات پیشنهادی در خصوص یارانه‌ها در طرح اصلاحات ساختاری بودجه که شامل انواع مختلف از جمله یارانه‌های انرژی است، در این زمینه انجام نشده است.
فکر می‌کنید اجرای بودجه 99 چه آثاری در اقتصاد ایران به‌جا خواهد گذاشت و به ویژه با شاخص‌های مهم اقتصادی -مثل تورم- چه می‌کند؟
اشاره کردم که بخشی از اصلاحات ساختاری بودجه مربوط به کاهش هزینه‌هاست که تا حدودی انقباض ایجاد می‌کند و این انقباض ضدتورمی خواهد بود. ولی هرقدر هم هزینه‌ها را منقبض کنیم، درآمدهایمان به هزینه‌ها نمی‌رسد و باید بتوانیم جلوی کسری بودجه را بگیریم. برای این کار، یک راه این است که اوراق منتشر کنیم یا از بانک‌ها پول بگیریم، اما این کار منابع بخش خصوصی را به سمت دولت جابه‌جا می‌کند و در نتیجه تولید آسیب بیشتری می‌بیند. ضمن اینکه قرض گرفتن با توجه به سود آن، برای سال‌های بعد ارقام قابل توجهی را به بودجه تحمیل می‌کند که برای کشوری که در افقی نامعلوم گرفتار کسری بودجه است، کاری عاقلانه نیست. چراکه این بدهی با سود سال بعد باید پرداخت شود که با کسری سال بعد بیش از دو برابر خواهد شد و به همین ترتیب این رویه ادامه پیدا خواهد کرد و این می‌تواند به ورشکستگی دولت منجر شود. نباید روی درآمدهای ناپایدار متوقف شویم. به جای آن باید درآمدهای مالیاتی را زیاد کنیم، آن هم نه از طریق افزایش نرخ مالیات بر آنهایی که اکنون مالیات می‌دهند. بلکه با اخذ مالیات از آنهایی که مالیات نمی‌دهند، با جلوگیری از فرارهای مالیاتی و کاهش معافیت‌ها. همچنین، اصلاحاتی از جنس نظام قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی و مولدسازی دارایی‌های دولت را باید انجام دهیم تا کسری بودجه به‌صورت پایدار تامین شود. طبیعتاً این کار تبعاتی دارد و چون به جامعه فشار می‌آورد، انگیزه‌های سیاسی علیه آن قد علم می‌کنند. ولی اگر منابع دولت پایدار شود، می‌توان انتظار داشت که رشد اقتصادی ما -پس از عبور از سطح نزدیک صفر سال 99- از سال 1400 روی ریل مثبت می‌افتد. نرخ تورم هم-اگر بانک مرکزی بتواند مدیریت بازار ارز را ادامه دهد- به ارقام زیر 20 درصد برخواهد گشت و روند کاهنده خود را ادامه می‌دهد. اما همه اینها به شرط آن است که اولاً انضباط بودجه‌ای دولت و ثانیاً درآمدهای پایدار جایگزین درآمدهای ناپایدار شود. علاوه بر آن انضباط پولی بانک مرکزی نیز باید ادامه پیدا کند. آن وقت می‌توانیم شوک تحریمی واردشده را تا حدی مدیریت کنیم، بدون آنکه اقتصاد به سمت ونزوئلایی شدن حرکت کند. فراموش نکنید که اگر سازمان برنامه و بودجه ظرف یکی دو سال گذشته انقباض و انضباط بودجه‌ای را اعمال نمی‌کرد و بانک مرکزی نیز بازار ارز را مدیریت نمی‌کرد، بدون شک اقتصاد ایران امروز ونزوئلایی شده بود. امیدوارم با کمک مجلس، در سال 99 نیز درآمدها به شکلی تامین شود که مجبور نشویم از بانک مرکزی استقراض کنیم. بخشی از این راه در لایحه مصوب دولت منعکس نشده و باید امیدوار بود که در جریان تصویب قانون بودجه در مجلس منعکس شود. تاکید می‌کنم که یکی از مهم‌ترین راه‌های جبران کسری بودجه 99 باید از طریق افزایش درآمدهای مالیاتی جبران شود. اما منظورم افزایش نرخ مالیات تولید نیست، بلکه حذف معافیت‌های مالیاتی است. امروز 60 درصد مشمولان مالیات بر ارزش افزوده و 50 درصد سبد مصرفی خانوار معاف از مالیات است. باید این معافیت‌ها و همچنین معافیت‌های مالیات‌های مستقیم را کم کنیم. البته روش بهتر این است که مالیات مستقیم را به مالیات بر مجموع درآمد خانوار تبدیل کنیم و بگوییم همه کسانی که درآمدشان از حدی بالاتر است (این حد هم توسط جامعه قابل پذیرش است که قشر پردرآمد هستند) همان نرخ مالیات مستقیم را پرداخت کنند. این روش در بسیاری از کشورهای دنیا اجرا می‌شود و به عدالت مالیاتی هم به مراتب نزدیک‌تر است.
