گروه اقتصادی-رجانیوز: ۶۴ سال پس از ملی شدن صنعت نفت ایران، بیژن زنگنه امروز از قراردادهایی رونمایی کرده است، که عملا امتیاز اکتشاف، استخراج، بهره برداری و فروش نفت ایران به مدت ۲۵ سال را به شرکت های خارجی واگذار می کند!
به گزارش رجانیوز این قراردادها که در یکسال گذشته بصورت مفصل از سوی زنگنه و تیم او تبلیغ شده است، با عنوان IPC معرفی شده است، مغایر با اصل ۴۴ قانون اساسی، قرار است این امتیاز را به کشورها و شرکت های خارجی واگذار کند!
بیژن زنگنه صبح امروز در کنفرانس تهران که با هدف معرفی مدل جدید قراردادهای صنعت نفت (IPC) در سالن اجلاس سران در حال برگزاری است، اصول مهم برنامه های آتی وزارت نفت را تشریح کرد و گفت: تجربه بیش از ۱۰ قرارداد بین‌المللی در قالب بیع متقابل و بازخورد این قراردادها و نظرات شرکتهای طرف قرارداد ما و کارشناسان بین المللی ما را بر آن داشت که مدل قراردادی طراحی کنیم که هم برای شرکای بین المللی جذابیت داشته باشد و هم اهداف کشور را تامین کند تا شرایط برد – برد برای شرکت ملی نفت و طرف های قراردادی آن ایجاد شود.
در ادامه متن یادداشت دکتر مسعود درخشان اقتصاد دان و عضو هیئت علمی دانشگاه لندن و علامه طباطبایی را در نقد و بررسی این قرار داد می خوانید:
قرارداد جدیدی که اخیراً توسط شرکت ملی نفت ایران برای بخش بالادستی طراحی شده است به IPC یا «قرارداد نفتی ایران» معروف می باشد (Iran Petroleum Contract) و کلیه عملیات نفتی از اکتشاف و حفاری گرفته تا توسعه و بهره‌برداری و ازدیاد برداشت را شامل می‌شود. در این گزارش کوتاه، نخست تفاوت اساسی این قرارداد را با انواع قراردادهای نفتی که در طول تاریخ صنعت نفت کشور منعقد شده است بررسی می‌کنیم و به آثاری که اجرای این قرارداد در ساختار شرکت ملی نفت ایران و آینده صنعت نفت کشور خواهد داشت، میپردازیم. سپس تفاوت این قرارداد با قراردادهای بیع متقابل را به اجمال بیان کرده و نهایتاً با پیشنهادهایی برای اصلاح این قرارداد و تذکر برخی نکات مغفول در طراحی قراردادهای نفتی، این گزارش را به پایان می‌رسانیم. «شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» که اخیراً به تصویب هیئت وزیران رسیده است تنها سند رسمی است که در این گزارش، به آن ارجاع می‌شود.
۱- تفاوت اساسی قرارداد جدید نفتی با سایر قراردادهای نفتی منعقده در ایران
ویژگی بسیار مهمی که این قرارداد را از کلیه قراردادهای منعقده از امتیازنامه رویتر (۱۲۵۱ شمسی مطابق با ۱۸۷۲ میلادی که هیچگاه اجرا نشد) و امتیازنامه دارسی (۱۲۸۰ شمسی مطابق با ۱۹۰۱ میلادی) تاکنون متمایز می‌کند این است که هر شرکت نفتی خارجی که بخواهد در بخش بالادستی نفت سرمایه‌گذاری کند می‌بایستی شریک ایرانی داشته باشد. به موجب بند ۴-۱ «در هر قرارداد برحسب شرایط، شرکتهای صاحب صلاحیت ایرانی با تایید کارفرما، به عنوان شریکِ شرکت یا شرکتهای معتبر نفتی خارجی حضور دارند و با حضور در فرآیند اجرای قرارداد، امکان انتقال و توسعه دانش فنی و مهارت‌های مدیریتی و مهندسی مخزن به آنها میسر می‌گردد.»
نقد و بررسی
خاطر نشان می‌کنیم که در خلال ۱۴۳ سال سابقه قراردادهای نفتی در ایران، هیچگاه حضور شرکت ایرانی، شرط لازم برای انعقاد قرارداد با شرکتهای نفتی خارجی نبوده است. با وجود این، در این پیش‌نویس ۱۳ صفحه‌ای در هیچ بند یا ماده دیگری به الزامات، تعهدات، مسئولیت‌ها، نحوه تامین مالی و نقش این شرکت ایرانی در فرآیند اجرای قرارداد اشاره‌ای نشده است و همین امر، از کاستی‌های جدی این قرارداد نفتی محسوب می‌شود.
با توجه به مبهم بودن بند ۴-۱، سوالات زیر مطرح می‌شود که در متن مصوبه هیئت وزیران بدون پاسخ مانده است:
الف- به لحاظ حقوقی، منظور از واژه «حضور» در عبارت شرکت ایرانی به عنوان شریکِ شرکت خارجی در فرآیند اجرای قرارداد «حضور» دارد، چیست؟
ب- شرایط این مشارکت چیست؟ اگر مشارکت در سرمایه است، آنگاه لوازم و الزامات آن چیست؟ آیا مشارکت در مدیریت است؟ آنگاه سازوکار این مشارکت کدام است؟
ج- این شرکت ایرانی، چه تعهدات و مسئولیت‌هایی در قبال شرکت ملی نفت ایران دارد و بالعکس؟
د- پرداخت‌های مالی به این شرکت ایرانی چگونه و از چه محلی است؟
خوشبختانه با جستجوی بیشتر و استفاده از بیانات برخی دست‌اندرکاران تهیه این قرارداد، این نکته معلوم شد که این قرارداد جدید نفتی، بین شرکت ملی نفت ایران و شرکتی تحت عنوان JOC به معنای «شرکت عملیات مشترک» (Joint Operating Company) منعقد می‌شود. نکته مهم این است که JOC متشکل از یک شرکت نفتی خارجی است که در خارج از ایران به ثبت رسیده به علاوه یک شرکت ایرانی که در ایران به ثبت رسیده و/ یا یک شرکت دیگر که علی‌الظاهر میتواند ایرانی یا خارجی باشد. نکته حائز اهمیت این است که به مجموعه این شرکت‌ها «پیمانکار» گفته می‌شود. بنابراین، در متن مصوب هیئت وزیران، هر جا صحبت از طرف دوم قرارداد می‌شود، منظور مجموعه شرکتهای خارجی و ایرانی است که به عنوان «یک کل واحد» در نظر گرفته می‌شود و این کل واحد در مقابل شرکت ملی نفت قرار گرفته و قرارداد منعقد می‌شود. بنابراین نکته قابل توجه این است که این شرکت نفتی ایرانی، جزئی از شرکت ملی نفت ایران نیست بلکه در کنار شرکت نفتی خارجی و به عنوان جزئی از طرف دوم قرارداد، با شرکت ملی نفت ایران چانه‌زنی می‌کند. با توجه به آنچه گذشت به نظر می‌رسد که کلیه هزینه‌های این شرکت ایرانی دقیقاً مشابه هزینه‌های شرکت خارجی از محل نفت تولید شده از میدان پرداخت خواهد شد.
تبعات و آثار تشکیل شرکتهای ایرانی به عنوان شرکای شرکتهای نفتی خارجی
منطقا این شرکتهای ایرانی می‌بایستی به لحاظ نیروهای فنی- مهندسی حداقل‌های لازم را داشته باشند. فرض کنید در خلال چند سال آینده قراردادهای نفتی برای ۴۰ میدان نفتی یا گازی منعقد گردد. اگر هر شرکت ذی‌صلاح ایرانی می‌بایستی حداقل ۱۰ مهندس متخصص و باتجربه در حوزه‌های اکتشاف، حفاری، توسعه، تولید، ازدیاد برداشت و بهره‌برداری داشته باشد آنگاه حدود ۴۰۰ مهندس متخصص و باتجربه موردنیاز است. منطقا انتظار می‌رود که این نیروها، به دلایل و انگیزه‌های مالی و غیرمالی، از بدنه شرکت ملی نفت جدا خواهند شد و برای ۲۷ سال که طول عمر قرارداد است، به عنوان شریک در کنار شرکت‌هایی همچون بی‌پی، شل، توتال و استات‌اویل قرار می‌گیرند و در خوشبینانه‌ترین حالت، از تجربیات و مهارت‌های مدیریتی شرکتهای نفتی خارجی بهره‌مند شده و رشد می‌کنند. سوال این است که نهایتاً چه چیزی عاید شرکت ملی نفت ایران خواهد شد؟ رشد شرکتهای ایرانی در دامن شرکتهای نفتی خارجی منطقاً موجب رشد فناوری و مهارت‌های مدیریتی در شرکت ملی نفت ایران نخواهد بود، زیرا چنانکه قبلاً گفته شد این شرکت‌ها نه تنها جزئی از بدنه شرکت ملی نفت نیستند بلکه به لحاظ منافع و اهداف شرکتی، دقیقاً مانند شرکتهای نفتی خارجی و در چارچوب اصول بنگاهداری، در مقابل شرکت ملی نفت ایران قرار گرفته و به دنبال منافع خود و سهامدارانشان خواهند بود.
حاصل آنکه در چارچوب این قراردادهای جدید نفتی، شرکت ملی نفت ایران از محل نفت و گاز متعلق به نسل فعلی و نسل‌های آینده کشور، تعدادی از شرکتهای ایرانی را تامین مالی می‌کند در حالی که این شرکت‌ها در دامن شرکتهای نفتی خارجی رشد کرده و از منظر انگیزه‌ها، منافع، اهداف و راهبردها دقیقاً همسو با شرکتهای نفتی خارجی هستند. آیا منطقی است قبول کنیم که مجموعه چنین شرکتهای ایرانی بتوانند در آینده‌ای نه چندان دور، مقدرات صنعت عظیم نفت و گاز کشور را در دست بگیرند؟ ده‌ها سال طول کشید تا صنعت نفت کشور ملی شد، سال‌ها طول کشید که شرکتهای نفتی خارجی از ایران بیرون رانده شدند و اکنون با اجرای این قرارداد، نه تنها خود برمی‌گردند بلکه با پذیرفتن شرکتهای جدیدالتاسیس نفتی ایرانی در کنار خود، موجب می‌شوند که شرکت ملی نفت بخش قابل ملاحظه‌ای از نیروهای با تجربه و متخصص خود را از دست بدهد. هیچ قراردادی در طول تاریخ صنعت نفت کشور، چنین زیبا و کارا قلب شرکت ملی نفت ایران را هدف قرار نداده است.
در رد استدلال فوق‌الذکر، ممکن است اشکالاتی به شرح ذیل مطرح شود:
اشکال اول- میادین بزرگ نفتی کشور که هم‌اکنون در مرحله تولید هستند همچنان در دست شرکت ملی نفت باقی خواهند ماند و قرارداد جدید نفتی صرفاً برای اکتشاف و توسعه میادینی است که شرکت ملی نفت آنها را پیشنهاد خواهد کرد.
در پاسخ باید گفت که با طولانی شدن عمر میادین بزرگ نفتی کشور، این میادین به شدت نیازمند برنامه‌های ازدیاد برداشت بوده و خواهند بود. با تضعیف توان فنی – مهندسی شرکت ملی نفت، منطقاً انتظار می‌رود که همین شرکتهای خارجی با شرکای ایرانی خود به تدریج مدیریت همین میادین بزرگ را نیز در دست بگیرند. به موجب ماده ۲ این قرارداد «عملیات بهبود و افزایش ضریب بازیافت در میدان‌های در حال بهره‌برداری برپایه مطالعات مهندسی مخزن و در ادامه، بهره‌برداری از آنها» در حوزه‌های وظایف شرکتهای نفتی خارجی و شرکای ایرانی آنها می‌باشد.
اشکال دوم- ناکارایی شرکت ملی نفت ایران در مدیریت مخازن، در خلال چند دهه گذشته به اثبات رسیده است و چه بهتر که با اجرای این قرارداد، شرکت ملی نفت به آرامی تضعیف و کوچک شود و صرفاً جنبه نظارت و راهبردی داشته باشد و در عوض، تعداد زیادی از شرکتهای ایرانی در دامن شرکتهای نفتی خارجی پرورش یابند و مقدرات صنعت نفت و گاز کشور را در دست بگیرند.
در پاسخ می‌توان گفت که این اشکال، ریشه در مبانی ایدئولوژیک دارد. مدافعین این اشکال می‌بایستی حداقل به این نکته توجه کنند که مبانی ایدئولوژیک چنین الگوی جدید قراردادی برای صنعت نفت کشور چیست؟ و آثار آن در نظام اقتصاد ملی و نظام سیاسی کشور چه خواهد بود؟
از تبعات دیگری که می‌توان برای حضور شرکتهای نفتی بخش خصوصی ایران به عنوان شرکای شرکتهای نفتی خارجی برشمرد، حضور بخش خصوصی در بخش بالادستی نفت (اکتشاف، توسعه، تولید و بهره‌برداری) است. می‌دانیم که به موجب قانون، شرکتهای بخش خصوصی مجاز به فعالیت در بخش بالادستی نفت و گاز نیستند در حالی که با تشکیل JOC و انعقاد قرارداد بین شرکت ملی نفت و JOC، عملاً شرکتهای بخش خصوصی می‌توانند وارد بخش بالادستی شوند.
۲- تفاوت اصلی IPC با قراردادهای بیع متقابل
در قرارداد جدید نفتی، سقف هزینه‌های سرمایه‌ای اصطلاحاً «باز» است و پیمانکار میتواند به موجب برنامه‌های عملیاتی مصوب برای توسعه، تولید، بهره‌برداری و ازدیاد برداشت هر رقمی را پیشنهاد و در صورت تصویب کارفرما مطالبه کند. ناگفته نماند که باز بودن سقف هزینه‌های سرمایه‌ای در قراردادهای به اصطلاح نسل سوم بیع متقابل نیز پذیرفته شده بود اما مقید و متناسب با مبلغ سرمایه‌گذاری اولیه بود در حالی که در قراردادهای جدید، سقف هزینه‌های سرمایه‌ای کاملاً باز است.
ویژگی اصلی که قراردادهای جدید نفتی از قراردادهای بیع متقابل را متمایز می‌کند، انعام یا پاداش به ازای هر بشکه نفت است (fee per barrel) که در این قرارداد جدید به «دستمزد» ترجمه شده است. ناگفته نماند که کلیه هزینه‌های سرمایه‌ای مستقیم شامل هزینه‌های مهندسی و کلیه هزینه‌های بهره‌برداری شامل مبالغی که طبق قرارداد برای عملیات بهره‌برداری هزینه می‌شود و کلیه هزینه‌های سرمایه‌ای غیرمستقیم مانند هزینه‌های بیمه، مالیات و نظایر آن و به طور کلی هر هزینه‌ای که مستقیماً یا غیرمستقیم مربوط به اجرای قرارداد باشد از محل حداکثر ۵۰ درصد نفت تولیدی از میدان پرداخت خواهد شد. از این رو fee را نمی‌توان دستمزد به معنای مصطلح آن ترجمه کرد، هر چند ما در ادامه این گزارش، واژه دستمزد را بکار خواهیم برد. به موجب بند ۵-۳، «پذیرش دستمزد… با هدف ایجاد انگیزه در طرف دوم قرارداد برای بکارگیری روش‌های بهینه و فناوری‌های نوین و پیشرفته در اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری» است.
نقد و بررسی
الف- پرداخت Fee (انعام یا دستمزد) به شرکتهای نفتی خارجی نوآوری این قرارداد نیست بلکه قبل از انقلاب اسلامی نیز رایج بوده و در سال‌های اخیر در قراردادهای نفتی عراق هم از آن استفاده شده است. استفاده از Fee در ایران برای نخستین بار در قرارداد کنسرسیوم مصوب ۶ آبان ۱۳۳۳ (بعد از کودتای ۲۸ مرداد) مطرح شده است. به موجب جزء الف ماده ۱۳ «شرکتهای عامل، ذی‌حق به دریافت حق‌العمل‌های زیر خواهند بود: بند (۱)- شرکتهای استخراج و تولید: یک شیلینگ برای هر مترمکعب نفت خامی که… تحویل می‌نماید. بند (۲)- شرکت تصفیه: یک شیلینگ برای هر مترمکعب نفت خامی که… تصفیه می‌نماید.»
ب- مبالغی که تحت عنوان دستمزد هزینه می‌شود، بسیار سنگین است. به موجب بند ۶-۲، «دستمزد تابعی از قیمت نفت خام و سطح توان تولید هر میدان و رعایت ضرایب ریسک مناطق اکتشافی، …» است. در تبصره یک همین ماده، «مناطق به ریسک‌های کم، متوسط و زیاد و همراه با ضرایب ریسک خاص میادین و ضرایب خاص طرح‌های بهبود یا افزایش ضریب بازیافت…» تعیین می‌شوند. ملاحظه می‌شود که فرمول تعیین دستمزد بسیار پیچیده است، زیرا با اندک تغییری در ضرایب مربوط ریسک‌ها میتواند منجر به تعدیلات بسیار جدی در دستمزد پرداختی به پیمانکار باشد و از این رو چه بسا میتواند منشا فسادهای مالی باشد.
ج- هدف از پرداخت دستمزد به موجب بند ۵-۳ این است که در طرف دوم قرارداد، انگیزه ایجاد شود که از روش‌های بهینه و فناوری‌های پیشرفته در اکتشاف، توسعه، تولید و بهره‌برداری استفاده نماید. نکته‌ای که مغفول مانده این است که بکارگیری روش‌های بهینه و فناوری‌های پیشرفته از وظایف و تعهدات پیمانکار است و نیازی به پرداخت انعام یا پاداش یا دستمزد نیست. در کلیه قراردادهای نفتی کشور از ۱۹۳۳ به بعد بر این نکته تاکید شده است که به ذکر دو نمونه اکتفا می‌کنیم.
نمونه اول- در امتیازنامه شرکت نفت انگلیس و ایران (۱۳۱۲ شمسی مطابق با ۱۹۳۳ میلادی) که در واقع ادامه همان امتیاز دارسی به شکل جدید است، بند الف ماده ۱۲ مقرر می‌کند «کمپانی… جمیع وسایل معمول و مناسب را برای تامین صرفه‌جویی و استفاده کامل از عملیات خود برای حفظ مخازن تحت‌الارضی نفت … به طرزی که مطابق با آخرین ترقیات علمی وقت باشد بکار خواهد برد.»
نمونه دوم- به موجب بند ۵ جزء (و) ماده ۴ قرارداد کنسرسیوم مصوب آبان ۱۳۳۳، «تهیه طرح‌ها و برنامه‌ها با مشورت شرکت ملی نفت ایران برای کارآموزی و تعلیم صنعتی و فنی و تشریک مساعی برای اجرای آن به منظور اینکه ایرانیان با فرا گرفتن تعلیم لازم در کوتاه‌ترین مدتی که عملاً ممکن باشد جایگزین کارمندان بیگانه شوند و هر نوع فرصت ممکنه برای اینکه ایرانیان در این عملیاتِ شرکتهای عامل شاغل مقامات مهم شوند، فراهم گردد.»
در قراردادهایی که بعد از قرارداد کنسرسیوم منعقد شد پیمانکار همواره موظف به استفاده از بهترین روش‌های فنی موجود در صنعت نفت بوده است (Best Practice) و متعهد بود که موازین تولید صیانتی را رعایت کند (Mindful Practice). بنابراین پرداخت مبالغ سنگینی به پیمانکار برای ایجاد انگیزه در وی جهت بکارگیری فناوری‌های پیشرفته و رعایت موازین تولید صیانتی توجیه منطقی ندارد. نکته قابل توجه این است که بلافاصله بعد از بند ۵-۳ در بند ۶-۳ بر «تعهد طرف قرارداد به برداشت صیانتی … با بکارگیری فناوری‌های نوین و پیشرفته …» تاکید شده است. بنابراین در حالی که بند ۵-۳ پیمانکار را مستحق دریافت دستمزد برای بکارگیری فناوری‌های نوین و پیشرفته می‌کند بند ۶-۳ پیمانکار را موظف به انجام آن کرده است.
۳- ضعف شدید قرارداد جدید نفتی در انتقال و توسعه فناوری
ماده ۴ قرارداد مشتمل بر ۴ بند مربوط به «انتقال و ارتقای فناوری» است. متاسفانه در این ماده یک و فقط یک راهکار برای انتقال فناوری در نظر گرفته شده است: شرکتهای صاحب صلاحیت ایرانی به عنوان شریک، در کنار شرکت خارجی قرار می‌گیرند و «با حضور در فرآیند اجرای قرارداد، امکان انتقال و توسعه دانش فنی و مهارت‌های مدیریتی و مهندسی مخزن به آنها میسر می‌گردد» (بند ۴-۱). در ادامه همین بند، پیمانکار «موظف به ارائه برنامه انتقال و توسعه فناوری به عنوان بخشی از برنامه مالی عملیاتی سالیانه» شده است که به طور ضمنی به معنای ارائه برنامه انتقال و توسعه فناوری به همین شرکتهای ایرانی است که به عنوان شریک، در فرآیند اجرای قرارداد حضور دارند.
نقد و بررسی
متاسفانه در هیچ بندی از قرارداد، پیمانکار موظف به انتقال فناوری به شرکت ملی نفت ایران نشده است. به نظر می‌رسد که پیش‌فرض حاکم بر این مصوبه این بوده است که چنین شرکتهای ایرانی که شریک شرکت خارجی می‌شوند، جزئی از شرکت ملی نفت هستند و لذا با انتقال فناوری به آنها سطح فناوری و مهارت‌های مدیریتی در شرکت ملی نفت رشد می‌کند! حقیقت این است که این شرکت‌ها به عنوان جزئی از طرف دوم قرارداد، در مقابل شرکت ملی نفت قرار دارند و در آینده نه چندان دور رقیب اصلی شرکت ملی نفت در مدیریت مخازن نفتی کشور خواهند بود و در آینده قابل پیش‌بینی با تضعیف جدی شرکت ملی نفت، مقدرات صنعت نفت و گاز کشور را در دست خواهند داشت.
۴- پیشنهادهایی برای اصلاح قرارداد جدید نفتی
علاوه بر اصلاح برخی تعاریف و اصطلاحات فنی نفت و گاز و ضرورت ویرایش‌های حقوقی برای رفع چندین ابهامی که در متن مصوب هیات وزیران وجود دارد، سه اصلاح اساسی به شرح ذیل با ذکر دلایل پیشنهاد می‌شود.
پیشنهاد اول- به جای آنکه شرکت ملی نفت با شرکتهای مشترک عملیاتی (JOC) متشکل از شرکتهای نفتی خارجی و شرکای ایرانی او (از بخش خصوصی) وارد قرارداد شود، مستقیما با شرکتهای خارجی، قرارداد نفتی را منعقد نماید. بدیهی است که برای حضور این شرکتهای نفتی ایرانی در فرآیند عملیات نفتی، می‌توان برنامه جداگانه‌ای تدوین نمود.
